Le Parlement égyptien a approuvé, le 16 juin 2025, le protocole n° 2 annexé à la convention conclue entre l’Égypte et les Émirats arabes unis en vue d’éviter la double imposition, accordant à l’un des plus riches fonds souverains du monde, la « société de développement Abu Dhabi Holding » (ADQ), de larges exonérations fiscales sur ses investissements en Égypte, en échange d’avantages similaires censés être accordés au « Fonds souverain d’Égypte » aux Émirats.
Cette décision intervient alors que l’Égypte traverse l’une de ses pires crises économiques, avec un déficit budgétaire qui s’aggrave et des pressions sans précédent du Fonds monétaire international pour élargir les recettes fiscales et réduire les exonérations qui privent l’État de milliards de livres chaque année. Et tandis que le gouvernement présente l’accord comme un renforcement du partenariat d’investissement entre les deux pays, des observateurs s’interrogent sur l’équilibre de cet arrangement, compte tenu notamment de la faible présence des investissements égyptiens aux Émirats et de la faiblesse des impôts qui y sont déjà pratiqués, ce qui fait pencher la balance en faveur de la partie émiratie et nourrit la crainte de voir l’Égypte se transformer peu à peu en paradis fiscal ouvert aux capitaux étrangers, aux dépens d’une économie locale qui ploie sous les crises structurelles et la hausse de la pauvreté.
L’équilibre perdu : l’Égypte y gagne-t-elle vraiment ?
Le discours officiel présente le nouveau protocole comme un accord « équilibré » qui renforce la coopération économique entre l’Égypte et les Émirats, mais un examen attentif révèle un net déséquilibre entre les intérêts des deux parties. Dans les faits, les Émirats comptent parmi les pays dont les régimes fiscaux sont déjà très souples : ils n’imposent pas les entreprises dans la plupart des secteurs, à quelques exceptions près, récemment introduites sur les bénéfices des grandes entreprises, à un taux limité qui reste bien inférieur à la moyenne mondiale. Cela signifie que les avantages accordés au Fonds souverain d’Égypte aux Émirats dans le cadre de l’accord ont en réalité une valeur économique limitée, comparée aux recettes fiscales que l’Égypte perdra sur les investissements d’Abu Dhabi Holding.
Ce n’est pas tout : les données sur l’investissement révèlent un écart considérable dans le volume des investissements réciproques. Les investissements émiratis en Égypte sont colossaux et en pleine croissance, en particulier dans l’immobilier, l’énergie, la logistique et les infrastructures, alors que la présence des investissements égyptiens aux Émirats reste limitée, concentrée sur de petites et moyennes activités, et ne comprend ni sociétés ni fonds souverains de la taille et de l’influence d’« Abu Dhabi Holding ».
Ce déséquilibre prive le protocole de l’une des principales conditions d’équilibre censées présider à ce type d’accords, et transforme les exonérations fiscales en un instrument à sens unique au profit de la partie émiratie, au moment où l’Égypte a besoin de chaque source de revenus pour compenser les pertes croissantes de devises et faire face à ses obligations intérieures et extérieures.
Dans ce contexte, Talaat Khalil, coordinateur du Mouvement civil démocratique et membre du conseil présidentiel du Parti conservateur, met en garde contre les graves répercussions de cette décision, qui dépasse selon lui de loin la notion habituelle de convention de non-double imposition. Il explique à Zawia3 : « Il faut distinguer clairement entre la convention de non-double imposition signée avec les Émirats en 2020 et ce qui se passe aujourd’hui. La convention vise à éviter qu’un même projet soit imposé dans les deux pays : ce qui est payé dans un pays ne l’est pas dans l’autre, et c’est acceptable. Mais la récente décision n’est pas une mesure contre la double imposition : c’est une exonération complète et totale, ce qui est tout à fait différent, et suspect. »
Le coordinateur du Mouvement civil ajoute : « Le véritable danger réside dans le subterfuge qui consiste à considérer Abu Dhabi Holding comme une entité gouvernementale, au seul motif qu’elle appartient au fonds souverain d’Abu Dhabi, lié par des partenariats au Fonds souverain d’Égypte. Cette classification a servi de prétexte pour accorder à la société une exonération totale de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les plus-values et de l’impôt sur les dividendes, alors qu’elle réalise déjà d’énormes bénéfices grâce à ses investissements diversifiés en Égypte. Et la voici désormais exemptée de toute obligation envers l’État sur ces bénéfices, au moment où le Trésor public traverse une grave crise de ressources. »
Khalil souligne que cette décision crée un environnement d’investissement inéquitable : « Cette exonération constitue un grave dysfonctionnement du marché et une discrimination flagrante à l’encontre de l’investisseur égyptien, qui reste tenu de payer l’intégralité des impôts dont il est redevable. Comment pouvons-nous parler d’encourager l’investissement local tout en accordant des privilèges exceptionnels à des entités étrangères à ses dépens ? Cela porte un coup fatal au principe d’égalité des chances. » Il insiste sur la dimension souveraine de la question : « Ce qui se passe est étrange et inquiétant, et s’inscrit dans un contexte plus large d’ouverture de toutes les portes aux Émirats pour qu’ils s’infiltrent dangereusement dans l’économie égyptienne sous couvert d’investissement. Les impôts ne sont pas seulement de l’argent : ils sont l’une des plus importantes ressources souveraines de l’État. Brader ce droit, c’est dilapider les ressources de l’État et porter atteinte à sa souveraineté économique, et c’est inacceptable. »
Abu Dhabi Holding, fondée en 2018, compte parmi les plus grands et les plus riches fonds souverains du Moyen-Orient, avec des actifs estimés à des dizaines de milliards de dollars et des investissements répartis dans des secteurs stratégiques comme l’énergie, les infrastructures, l’alimentation et l’industrie pharmaceutique ; elle s’emploie de plus en plus à étendre sa présence sur le marché égyptien au moyen d’importantes acquisitions dans de multiples domaines. Selon les textes de l’accord, ces exonérations couvrent les bénéfices des sociétés et les rendements des investissements dans plusieurs secteurs en Égypte, des secteurs longtemps considérés comme un pilier essentiel de l’augmentation des ressources de l’État, surtout avec la pénurie de devises et les pressions financières croissantes auxquelles fait face le gouvernement.
Le danger des exonérations fiscales
Alors que le gouvernement s’empresse d’accorder de larges exonérations fiscales à Abu Dhabi Holding et à d’autres entités du Golfe, l’Égypte subit des pressions croissantes du Fonds monétaire international pour élargir l’assiette fiscale et améliorer l’efficacité du recouvrement de l’impôt, considérés comme une étape nécessaire pour résorber le déficit budgétaire et parvenir à la stabilité économique. Dans sa dernière revue de l’économie égyptienne, le Fonds a explicitement recommandé de limiter les « exonérations fiscales excessives » qui privent le Trésor public de ressources vitales, surtout dans un contexte d’inflation élevée et d’endettement extérieur et intérieur croissant. Le Fonds a estimé que le recours à des investissements exonérés d’impôts pourrait aggraver les déséquilibres financiers au lieu de les atténuer, et creuser l’écart entre les recettes et les dépenses publiques.
Pour sa part, Karim El-Omda, professeur d’économie politique, estime que « les conventions de non-double imposition sont un instrument économique reconnu au niveau international, qui vise à créer un climat attractif pour l’investissement ». Il explique à Zawia3 que « le protocole signé avec le fonds d’Abu Dhabi est une annexe qui complète une convention existante et repose sur le principe de réciprocité : l’Égypte accorde des facilités au fonds émirati, en échange de quoi le fonds souverain égyptien obtient les mêmes avantages aux Émirats, ce qui renforce les relations économiques mutuelles ».
El-Omda ajoute que « l’objectif central de ces facilités est d’encourager et de stimuler l’investissement, d’autant que l’Égypte a réellement du mal à attirer des investissements directs étrangers. Accorder des incitations fiscales à de grands fonds comme celui d’Abu Dhabi, qui a joué un rôle central dans l’opération de Ras El-Hekma (un projet de développement de 35 milliards de dollars sur la côte méditerranéenne) et a acquis des participations dans des sociétés cotées à la Bourse égyptienne, est donc une étape nécessaire pour accroître les flux d’investissement dont l’économie a cruellement besoin ».
En réponse aux critiques visant la décision, le professeur d’économie politique nous déclare : « Certains peuvent considérer ces exonérations comme un renoncement à des recettes fiscales, mais il faut regarder le tableau d’ensemble : sans ces incitations, ces investissements ne seraient peut-être jamais venus. Nous n’avons pas perdu d’impôts sur un investissement inexistant ; nous avons au contraire gagné un nouvel investissement entré sur le marché égyptien. Le vrai bénéfice réside dans l’arrivée de ces fonds sur le marché, et non dans le montant des impôts qui auraient pu, en théorie, être perçus. »
Il poursuit : « On ne peut pas dissocier cette mesure du climat général de l’investissement et des relations politiques solides entre les deux pays. Dans la conjoncture économique actuelle, et vu le besoin pressant de l’économie en devises fortes, attirer des investissements de cette ampleur devient une priorité absolue. Les investissements qui arrivent par des canaux politiques et économiques solides sont différents de l’investissement dans un climat normal, où les investisseurs peuvent hésiter. » Il ajoute : « Critiquer ce type de décisions en ce moment risque d’envoyer des signaux négatifs aux investisseurs potentiels. Il faut soutenir les mesures qui visent à renforcer la confiance dans l’économie et à attirer davantage de capitaux, car l’alternative, c’est la persistance de la rareté des investissements directs étrangers. »
Un soutien systématique aux capitaux du Golfe
Les exonérations fiscales accordées à Abu Dhabi Holding semblent s’inscrire dans une politique économique égyptienne plus large, qui privilégie les investissements du Golfe et leur accorde de larges facilités, même au détriment des équilibres internes et des besoins financiers croissants de l’État. Selon des observateurs, cette orientation est indissociable du contexte politique et régional, les Émirats, aux côtés de l’Arabie saoudite et du Qatar, jouant depuis des années un rôle central dans le soutien à l’économie égyptienne, que ce soit par des dépôts à la Banque centrale, d’importantes opérations d’investissement ou des aides directes.
Depuis le déclenchement des crises économiques successives qui ont frappé l’Égypte à partir de 2016, la dépendance du Caire envers les financements du Golfe n’a cessé de croître, créant une imbrication entre les relations politiques et diplomatiques d’une part, et les intérêts économiques et d’investissement d’autre part, ce qui se manifeste clairement dans les politiques préférentielles dont bénéficient les sociétés et fonds du Golfe, en particulier émiratis.
Abu Dhabi Holding, considérée comme un bras d’investissement stratégique des Émirats, a profité de cette orientation pour étendre son influence en Égypte, au moyen d’acquisitions dans des secteurs jugés vitaux, comme l’alimentation, les transports, les infrastructures et l’industrie. Et à chaque nouvelle opération se posent des questions sur la transparence, sur l’évaluation réelle des actifs égyptiens et sur les bénéfices que l’économie nationale en tire réellement, loin du langage des chiffres officiels qui vantent des succès en matière d’investissement qui ne se reflètent peut-être pas dans la vie des citoyens.
L’économiste Zohdi El-Shamy, président du conseil d’administration du Parti de l’Alliance populaire socialiste, estime que les exonérations fiscales accordées par le gouvernement égyptien à Abu Dhabi Holding, en tant que bras d’investissement du fonds souverain d’Abu Dhabi, révèlent clairement de graves déséquilibres dans la politique économique, puisque les impôts et prélèvements écrasent les pauvres et les personnes à revenus limités, tandis que les grands investissements étrangers sont exemptés de toute obligation envers l’État. El-Shamy affirme que ces arrangements font des capitaux émiratis des « gagnants sur tous les tableaux » : ils profitent de la baisse de la livre et de la sous-évaluation des actifs, puis obtiennent par-dessus le marché une exonération fiscale totale.
Dans ses propos à Zawia3, El-Shamy souligne que la dépréciation de la livre égyptienne, qui a atteint environ 50 livres pour un dollar dans certaines transactions officielles, représente un gain supplémentaire pour l’investisseur étranger, surtout dans un contexte où les actifs publics sont évalués et vendus en dessous de leur valeur réelle, ce qui multiplie les bénéfices des fonds du Golfe, au premier rang desquels Abu Dhabi Holding. Dans le même temps, l’économie égyptienne est privée de recettes qui auraient pu provenir de l’imposition de ces investissements colossaux, ce qui aggrave la crise financière que traverse le pays.
El-Shamy avertit que les exonérations ne se limitent pas aux investisseurs du Golfe, mais concernent aussi des entités souveraines égyptiennes qui investissent sur le marché local sans payer l’intégralité de leurs impôts, ce qui pose la question de savoir qui supporte en fin de compte la charge fiscale. Selon lui, le résultat est clair : ce sont les pauvres et la classe moyenne qui en paient le prix, sur fond de crise du coût de la vie qui s’aggrave, de dégradation des services publics et de hausse sans précédent du coût de la vie.
Face à cette équation déséquilibrée, El-Shamy relève que le gouvernement continue d’imposer de nouvelles charges aux citoyens, par des décisions comme le doublement des loyers d’habitation et commerciaux, sous prétexte d’augmenter d’environ 30 milliards de livres le produit de la taxe foncière. Il estime que ces politiques, adoptées par une Chambre des représentants qu’il qualifie de « quasi nommée », reflètent un parti pris clair en faveur des grands investisseurs et des étrangers, tandis que le citoyen ordinaire est écrasé sous le poids des impôts, des prix et des prélèvements croissants.
Conséquences économiques et sociales : qui paie la facture ?
Alors que de grandes entités d’investissement comme Abu Dhabi Holding bénéficient d’exonérations fiscales généreuses sur le marché égyptien, le citoyen ordinaire se retrouve pris en étau entre la hausse des prix, la dépréciation de la livre et l’insuffisance des services publics, sur fond de crise sociale étouffante, indissociable de politiques économiques qui privilégient l’investisseur étranger aux dépens des catégories les plus vulnérables de la société.
Dans tout pays, les recettes fiscales sont un pilier essentiel du financement du budget de l’État et de la continuité des dépenses consacrées aux services de base comme l’éducation, la santé, les infrastructures et la protection sociale. Dans le cas égyptien, l’importance des impôts comme source de financement s’accroît avec la hausse de la dette extérieure et la baisse des recettes de l’État due à la crise des devises et au ralentissement économique.
Exonérer d’impôts de grandes sociétés et de grands fonds, en particulier dans des secteurs vitaux qui réalisent d’importants bénéfices, revient à priver le Trésor public de ressources qui auraient pu servir à combler le déficit budgétaire, à améliorer les services publics ou à soutenir les catégories les plus touchées par la difficulté de la situation économique.
À l’inverse, le gouvernement s’appuie de plus en plus sur les impôts indirects, comme la taxe sur la valeur ajoutée, et sur diverses redevances que les citoyens supportent dans tous les aspects de leur vie quotidienne, des factures d’électricité et d’eau aux prix des biens et des services, ce qui alourdit le fardeau des classes pauvres et moyennes. Selon des observateurs, ces politiques creusent le fossé entre les classes, étendent la pauvreté et créent une tension sociale qui pourrait avoir des répercussions politiques à long terme, surtout en l’absence d’indicateurs clairs d’une amélioration de la situation économique ou d’une répartition équitable des richesses et des investissements.
Dans ce contexte, les exonérations fiscales au profit des capitaux étrangers, au premier rang desquels les fonds du Golfe, semblent faire partie d’une équation déséquilibrée, dans laquelle le simple citoyen supporte le coût du soutien aux investissements, tandis que les bénéfices des grandes entités augmentent dans un environnement économique déjà épuisé, ce qui soulève des questions fondamentales sur l’avenir de la justice sociale et la viabilité de ce modèle économique.
