Après sa ratification présidentielle, le 10 juin 2026, le Journal officiel a publié la loi no 222 de 2026 affectant au ministère des Finances un terrain appartenant à l’État dans le gouvernorat de la mer Rouge, afin d’émettre des sukuk souverains. Sa superficie est d’environ 26 690,45 feddans, soit 112 122 142 mètres carrés.
Les sukuk souverains sont définis par la loi no 138 de 2021 comme des « titres publics nominatifs de valeur égale, négociables en Bourse, émis pour une durée déterminée ne dépassant pas 30 ans et représentant des parts indivises de droits d’usufruit sur des actifs ». Contrairement aux obligations classiques, les sukuk reposent sur des contrats conformes à la charia, tels que l’ijara et la mourabaha, plutôt que sur l’intérêt. Ils servent à financer des projets, à combler le déficit budgétaire ou à soutenir l’économie.
Alors que l’État recourt à l’émission de sukuk garantis par des terrains, il prévoit également d’émettre environ 4 milliards de dollars d’obligations internationales au cours de l’exercice 2026-2027 pour satisfaire ses besoins de financement extérieur, selon les déclarations du ministre des Finances Ahmed Kouchouk. Il a aussi récemment achevé une émission de sukuk souverains internationaux d’une valeur de 1,5 milliard de dollars, dans le cadre d’un programme visant environ 5 milliards de dollars d’émissions à trois ans.
L’émission de sukuk souverains garantis par des terrains de la mer Rouge soulève une question : ces actifs vont-ils devenir un instrument de garantie pour les créanciers, ou s’agit-il d’une autre forme de vente des actifs de l’État, sous une apparence plus séduisante et avec des termes mieux choisis ?
Le ministère des Finances a nié que l’émission de sukuk souverains vise à vendre des actifs. Selon lui, elle sert à créer de nouveaux instruments de financement pour diversifier la base des investisseurs, atteindre les objectifs financiers, économiques et de développement, et dégager des crédits pour des projets d’investissement destinés à améliorer le niveau de vie des citoyens.
Hazem Hassanein, membre de l’Association égyptienne d’économie politique, estime que le débat sur le retrait de l’État de l’activité économique doit d’abord commencer par une définition de son rôle et de son identité économique. Le monde ne connaît plus, explique-t-il, de modèle d’« économie de marché entièrement libre » : les gouvernements interviennent nécessairement dans les grandes économies par les subventions, la protection sociale, les politiques industrielles et le droit du travail.
Il ajoute à Zawia3 que les pays en développement adoptent souvent les recettes des institutions internationales « sans évaluer leur adéquation aux conditions locales ». « Le modèle du retrait de l’État de l’activité économique convient-il vraiment au cas égyptien ? », demande-t-il. Il rappelle que l’Égypte a appliqué un programme de stabilisation économique et d’ajustement structurel du début des années 1990 jusqu’à 2008, dont la privatisation constituait l’un des principaux axes. Les résultats économiques de cette expérience devraient, selon lui, être réexaminés avant d’étendre les politiques de désengagement des actifs actuels.
Commentant l’utilisation des actifs publics pour émettre des sukuk souverains, Hassanein explique que les besoins de l’État en devises sont devenus un facteur majeur dans l’orientation de ces instruments vers les investisseurs étrangers. La question essentielle, souligne-t-il, concerne l’utilisation du produit de ces émissions : sera-t-il affecté au remboursement de la dette ou au financement d’investissements productifs générant des rendements futurs pour l’économie ?
Pour Hassanein, le désengagement de l’État de ses actifs ne doit pas être considéré comme une fin en soi. Il doit reposer sur une évaluation claire des raisons de son retrait d’une activité économique et de la capacité de ce retrait à améliorer l’efficacité et à renforcer la concurrence. Certaines expériences antérieures de désengagement dans d’autres pays, comme la Roumanie, n’ont pas, selon lui, donné de résultats positifs. Il évoque ce qu’il décrit comme une évolution de certains marchés locaux vers davantage de monopoles et une absence de solutions de remplacement dans plusieurs industries, notamment la sidérurgie.
L’investisseur étranger, poursuit-il, n’est pas attiré uniquement par la vente d’actifs ou le retrait de l’État. Il recherche la stabilité macroéconomique, la concurrence et une réduction des risques liés au taux de change, à l’inflation et aux tensions géopolitiques. Les politiques de désengagement de ces dernières années se sont, selon lui, limitées à la vente des actifs publics, avec pour objectif principal de fournir des ressources en dollars à l’État plutôt que de favoriser le développement.
De son côté, le chercheur en économie Ahmed Khattab décrit l’affectation de terrains au ministère des Finances pour servir d’actifs de soutien aux émissions de sukuk souverains comme une mesure « visant à renforcer la confiance dans les instruments de financement publics et à rassurer les investisseurs sur la capacité de l’État à honorer ses engagements financiers et à régler les sommes dues aux détenteurs de sukuk ».
Il explique à Zawia3 que la présence d’actifs immobilisés, comme des terrains, en couverture des sukuk renforce leur crédibilité et leur valeur d’investissement. Les investisseurs considèrent ces actifs comme une garantie qui consolide l’instrument de financement et réduit les risques qui lui sont associés.
Il qualifie cette mesure d’« incitation supplémentaire pour les investisseurs étrangers et arabes à devenir des partenaires stratégiques dans les projets de l’État, notamment au regard des possibilités d’investissement dans le secteur touristique, qui dispose encore d’importantes capacités de croissance et d’expansion ».
Il ajoute que les zones de la côte nord, d’El-Alamein à Matrouh, ainsi que Marsa Alam, Charm el-Cheikh, Hurghada, Nuweiba, Ayoun Moussa et Aïn Sokhna, offrent encore de nombreuses possibilités pour attirer davantage d’investissements directs étrangers dans les hôtels, les complexes touristiques et les chambres d’hôtel. Ces destinations se distinguent des sites archéologiques comme Louxor et Assouan, qui attirent les touristes intéressés par le patrimoine et les antiquités.
L’État est-il un mauvais gestionnaire de ses actifs ?
Hazem Hassanein précise que les sukuk souverains sont un instrument financier largement utilisé dans de nombreux pays, notamment en Asie du Sud-Est et dans le Golfe. Ils peuvent procurer de bons rendements aux investisseurs, mais se distinguent de la vente directe d’actifs.
Il faut, explique-t-il, différencier les actifs ordinaires, qui peuvent être exploités pendant une période déterminée puis récupérés, des actifs stratégiques ou vitaux, qui constituent des piliers de l’économie nationale. La question centrale est de savoir si les sukuk servent de véritable mécanisme d’investissement ou de moyen indirect de disposer des actifs publics.
Hassanein estime que le recours à la vente d’actifs ou à l’utilisation du produit des sukuk pour rembourser les dettes interroge le rôle économique des actifs publics. L’emprunt devrait, selon lui, financer des projets productifs capables de générer des rendements futurs contribuant au service de la dette, au lieu de s’appuyer sur la cession d’actifs pour honorer les engagements financiers existants.
Il ajoute que l’accord de Ras El-Hekma a constitué un succès financier au regard des ressources obtenues, mais qu’il soulève, selon lui, des questions économiques liées à la perte d’actifs de valeur stratégique et à la possibilité de reproduire cette approche avec d’autres actifs à l’avenir.
Pour sa part, Abdel Moneim El-Sayed, directeur du Centre du Caire d’études économiques, estime que le changement le plus marquant dans le nouveau document sur la propriété de l’État réside dans le passage d’une logique de « sortie de l’économie » à une « redéfinition de son rôle économique ».
Il explique à Zawia3 que l’objectif de l’État ne se limite plus à vendre les actifs publics, mais consiste à les gérer plus efficacement tout en laissant davantage de place au secteur privé pour conduire l’activité économique et la croissance.
L’État, ajoute-t-il, s’oriente vers un rôle de régulateur et de moteur du marché, tout en maintenant sa présence dans les secteurs stratégiques et souverains liés à la sécurité nationale et à ses intérêts vitaux.
Hazem Hassanein relève, quant à lui, que le retrait de l’activité économique dans les pays en développement est souvent lié aux conditions des programmes internationaux de financement. Il ne doit toutefois pas devenir une politique permanente ou une fin en soi. Construire une économie durable exige, insiste-t-il, d’élargir la base productive et de réduire la dépendance à l’emprunt et au financement extérieur.
Faire face aux crises économiques nécessite, selon lui, une stratégie de développement relativement indépendante, visant à accroître la capacité de l’économie à satisfaire ses besoins essentiels et à augmenter la production locale, plutôt que de dépendre en permanence des ressources extérieures et du financement international.
Il explique que la réussite de tout programme de désengagement dépend de l’existence d’un secteur privé solide et compétitif, ainsi que de la suppression des obstacles bureaucratiques et administratifs à l’investissement. Il cite notamment la longueur et la complexité des procédures d’autorisation, qui poussent les investisseurs locaux et étrangers à rechercher des marchés plus attractifs et plus accessibles.
Attirer les investissements étrangers commence, ajoute-t-il, par améliorer la situation de l’investisseur local. Un investisseur extérieur ne prendra pas le risque d’entrer sur un marché où l’investisseur national rencontre des difficultés pour créer, exploiter et développer son activité. Le gouvernement doit, selon lui, envoyer des signaux de confiance aux investisseurs, au lieu de renforcer l’image d’un État qui se retire de l’activité économique.
Des ventes qui suscitent de vives inquiétudes
Alia El-Mahdi, professeure d’économie et de sciences politiques, estime que l’émission de sukuk souverains adossés à des terrains de l’État ouvre la voie à l’appropriation par des étrangers d’actifs égyptiens appartenant au peuple. Cela ne devrait, selon elle, être considéré en aucune manière comme un investissement. Elle pose cette question : « Les Égyptiens pourront-ils posséder ces terrains ? »
Elle ajoute à Zawia3 que l’État multiplie les ventes de terrains, ce qu’elle qualifie de danger pour la sécurité nationale. Il pourrait, à la place, accorder un droit d’usufruit sur certains terrains pour une durée de 30 à 50 ans, sans jamais dépasser cette limite, tout en interdisant formellement au bénéficiaire de revendre ce droit.
Vendre les terrains, sous quelque appellation que ce soit, porte selon elle atteinte aux droits des générations futures. « Que laisserons-nous à nos enfants et à nos petits-enfants si nous vendons tous les terrains de valeur ? », demande-t-elle. Elle ajoute : « Nous ne pouvons pas continuer à emprunter en donnant la terre en garantie, car cela prépare le terrain à un défaut de remboursement tout en garantissant aux détenteurs de sukuk des droits de propriété sur les terrains. »
Ahmed Khattab répond, à propos du régime de propriété des terrains affectés aux sukuk, que la propriété foncière n’est pas transférée aux détenteurs de titres : elle reste à l’État, tandis que le terrain sert d’actif garantissant l’émission. Les sukuk ont, explique-t-il, une durée déterminée, à l’issue de laquelle l’investisseur récupère son capital et le rendement convenu. Il peut aussi vendre le sukuk si sa valeur de marché augmente, ce qui lui procure des gains supplémentaires par rapport à certains instruments d’épargne classiques.
Il estime que les sukuk souverains égyptiens pourraient avoir des échéances de trois à cinq ans, selon les besoins de financement de l’État. Une durée plus longue donne au gouvernement davantage de possibilités d’employer les fonds, ce qui se répercute généralement sur le rendement de l’investisseur. La plupart des investisseurs dans ces émissions sont, selon lui, des étrangers et des ressortissants de pays arabes qui ne recherchent pas des liquidités immédiates, mais immobilisent leurs fonds pendant une période déterminée pour bénéficier de la hausse de valeur des actifs ou des projets liés aux sukuk.
Hazem Hassanein partage, quant à lui, les préoccupations d’Alia El-Mahdi. Il met en garde contre le recours répété à la vente d’actifs ou à l’affectation du produit des sukuk au remboursement des dettes. Cela pourrait, selon lui, installer durablement un modèle économique fondé sur l’emprunt, puis sur la cession d’actifs pour couvrir les engagements financiers, plutôt que sur la construction de sources durables de production et de croissance.
Il estime que le désengagement envisagé de certains actifs de service public ou à vocation sociale, comme l’hôpital de l’Institut Nasser, doit être précédé de la présentation de solutions de remplacement claires garantissant la continuité des services aux citoyens. Le rôle de l’État ne se limite pas à l’économie, souligne-t-il : il s’étend à sa fonction sociale de fourniture des services essentiels et de protection des populations les plus démunies.
Hassanein considère que le problème de l’économie égyptienne tient moins à un manque d’instruments de financement qu’à l’absence d’une vision productive de long terme. Le secteur financier enregistre d’importants succès et bénéfices, mais ceux-ci ne se sont pas suffisamment traduits par la construction d’une économie réelle fondée sur la production et l’exportation.
Il relève que l’économie égyptienne s’est orientée ces dernières années vers les activités immobilières et financières, tandis que les secteurs productifs capables de créer de la valeur ajoutée et des emplois durables ont perdu de leur importance. L’avenir du développement économique dépend, selon lui, de la reconstruction des bases productives et des industries dans lesquelles l’Égypte dispose d’avantages comparatifs.
L’économiste Medhat Nafea estime, pour sa part, que l’affectation des terrains de la mer Rouge au ministère des Finances ne peut pas être considérée comme une simple mesure administrative. Elle traduit un changement de philosophie dans la gestion des actifs de l’État : au lieu de les conserver comme réserve stratégique, celui-ci les mobilise comme instruments de soutien au financement public.
Il ajoute à Zawia3 que cette orientation vise à maximiser la valeur économique des actifs et à les utiliser pour améliorer les conditions d’emprunt et attirer des financements sur les marchés internationaux, notamment par des instruments tels que les sukuk souverains.
Cette approche peut, selon lui, offrir une marge de manœuvre financière à court terme et atténuer les pressions sur le budget public. Elle soulève toutefois la question des garanties nécessaires pour préserver à l’avenir les droits économiques et stratégiques liés à ces actifs, ce qui exige les plus hauts niveaux de transparence, de publication d’informations et de contrôle institutionnel.
Ahmed Khattab rejette, quant à lui, les craintes suscitées par l’entrée d’investisseurs étrangers dans des projets reposant sur des actifs ou des terrains en Égypte. L’objectif principal est, selon lui, d’attirer des investissements contribuant au développement et à l’emploi, plutôt que de laisser des terrains inexploités. Les terrains côtiers et touristiques peuvent être transformés en pôles de production et de services, ainsi qu’en projets générateurs d’emplois et de flux financiers pour l’économie.
Il ajoute que l’État adopte déjà une approche plus large de participation du secteur privé. Il cite le document de politique de propriété de l’État, qui a défini les rôles du gouvernement et les mécanismes de participation des investisseurs aux différentes activités économiques. La présence d’investisseurs arabes ou étrangers dans les projets égyptiens ne constitue pas, selon lui, une menace pour la souveraineté nationale : la propriété foncière reste dans tous les cas soumise au droit égyptien, et l’État dispose des instruments juridiques et réglementaires nécessaires pour protéger ses actifs et préserver sa souveraineté.
La dette contre les actifs
En réponse aux inquiétudes concernant l’adossement des instruments de financement publics à des actifs publics, Ahmed Khattab affirme ne pas y voir de danger. La priorité doit aujourd’hui être, selon lui, de renforcer la confiance des investisseurs et d’attirer les capitaux étrangers, dans un contexte de concurrence régionale et internationale pour les investissements. De nombreux pays, y compris ceux du Golfe, ont, souligne-t-il, élargi ces dernières années leurs politiques autorisant la propriété et l’investissement étrangers.
Le chercheur en économie considère que les évolutions actuelles traduisent une transformation naturelle de la gestion des actifs publics. Les politiques économiques ne peuvent, explique-t-il, rester figées pendant des décennies dans un monde qui change rapidement. L’Égypte n’invente pas des modèles financiers inédits : elle s’appuie sur l’expérience de pays ayant réussi dans le financement et l’investissement, en adaptant ces instruments à ses particularités économiques et démographiques.
Il ajoute que les stratégies économiques doivent être régulièrement réexaminées et actualisées pour suivre les mutations mondiales et technologiques ainsi que les exigences du développement. La réussite des États dépend, selon lui, de leur capacité à s’adapter rapidement aux changements internationaux et à adopter les instruments les plus efficaces pour attirer les investissements et générer de la croissance.
Hazem Hassanein estime, de son côté, que la réussite de tout programme de retrait de l’État de l’activité économique exige une solution de remplacement claire et une carte des investissements donnant à l’investisseur local la confiance et les incitations nécessaires pour développer les activités productives. Le manque de confiance dans l’environnement des affaires pèse, souligne-t-il, sur les décisions d’investissement aussi bien locales qu’étrangères.
Hassanein poursuit en indiquant que les investisseurs préfèrent désormais placer leurs fonds dans l’immobilier, l’or et les actifs capables de préserver la valeur et de procurer des rendements rapides. Cela pose une question fondamentale sur l’avenir de l’économie réelle et sa capacité à attirer des capitaux vers la production et l’industrie.
Il ajoute que l’Égypte dispose de deux facteurs essentiels de production, la terre et la main-d’œuvre, mais que le principal problème reste l’organisation et l’efficacité de la gestion économique. Le capital se dirige naturellement, selon lui, vers les environnements offrant stabilité, visibilité et capacité à générer un rendement.
L’amélioration de l’environnement des affaires doit, explique-t-il, précéder toute extension des politiques de désengagement. Elle passe par une concurrence équitable, une réduction des complications administratives et un renforcement de la confiance entre l’État et les investisseurs, afin de construire une base productive et technologique capable de soutenir une croissance durable.
Il avertit que la poursuite de la dépendance aux activités de rente et à l’immobilier, sans développement des secteurs productifs, pourrait réduire la place de l’investissement réel dans l’économie et rendre la croissance tributaire d’un nombre limité de secteurs, insuffisants pour soutenir le développement à long terme et améliorer le niveau de vie.
L’évaluation des politiques de désengagement doit, selon lui, être liée à leur capacité à atteindre les objectifs macroéconomiques, en premier lieu l’augmentation du produit intérieur brut, la création d’emplois et la réduction des pressions inflationnistes. Ces critères doivent servir de base pour juger tout programme de retrait de l’activité économique.
Il ajoute que l’État dispose d’importantes possibilités dans des industries telles que le verre, les huiles, la métallurgie, l’automobile et les industries qui l’approvisionnent. Il appelle à adopter un modèle de partenariat entre l’État et le secteur privé, plutôt qu’à se limiter aux politiques de désengagement ou à la recherche de solutions financières rapides.
Il met en garde contre la primauté des considérations financières sur les réalités économiques : selon Hassanein, elle entraîne une érosion des rendements sous l’effet de l’inflation sans produire de développement durable. Le « devoir oublié » de l’économie est, ajoute-t-il, la construction de bases productives modernes s’appuyant sur l’enseignement technique et sur les secteurs liés aux ressources naturelles, au tourisme et aux industries de transformation. La recherche de devises étrangères ne doit pas se faire au détriment de la relance de la demande et de la production locales.
Ainsi, l’expérience de la vente d’actifs dans les économies en développement n’a pas donné les résultats escomptés en raison de la faiblesse de leur base productive. Une économie non productive ne peut pas être compétitive. La réussite de toute politique de libéralisation exige un secteur productif solide, capable de rivaliser sur les marchés local et international. En outre, l’environnement des affaires égyptien souffre de la bureaucratie, de la corruption et d’obstacles administratifs et logistiques. Ces problèmes doivent être résolus avant de parler de la réussite d’un investissement privé tributaire d’un environnement des affaires efficace.
