Depuis la fin de l’année dernière, les informations se sont multipliées sur l’intention du gouvernement égyptien de transférer la propriété d’un certain nombre d’entreprises publiques au Fonds souverain d’Égypte au cours de 2025, dans le cadre de ses engagements envers le Fonds monétaire international, qui exige la vente de participations dans les entreprises publiques, qu’elles soient détenues en totalité ou en partie, afin de garantir l’égalité des chances entre secteurs public et privé. Dans ce contexte, la mission du FMI, lors de sa quatrième revue du programme de prêt de 8 milliards de dollars, a recommandé au gouvernement égyptien de renforcer le rôle du secteur privé en tant que moteur principal de la croissance, d’assurer la stabilité macroéconomique et de créer des emplois durables.
En décembre 2024, le Premier ministre Moustafa Madbouly a annoncé l’intention du gouvernement de céder des participations dans au moins dix entreprises publiques en 2025, par voie d’offres publiques ou à des investisseurs stratégiques. La liste comprend des sociétés comme Misr pour les produits pharmaceutiques, Chemical Industries Development (CID) pour les médicaments, Al-Amal Al-Sharif pour les plastiques et la centrale éolienne de Gabal El-Zeit, ainsi que la Banque du Caire et la Banque d’Alexandrie. Le plan prévoit également l’introduction à la Bourse égyptienne, d’ici la mi-2025, de « Wataniya » et de « Safi », toutes deux affiliées aux forces armées, ainsi que de « Silo Foods » et de « Chill Out », dont l’introduction est prévue d’ici la fin de l’année en cours.
Parallèlement, le gouvernement se prépare à transférer la propriété d’un certain nombre d’entreprises au Fonds souverain d’Égypte au cours du deuxième trimestre de l’année en cours, en vue de les proposer aux investisseurs. Le ministre de l’Investissement et du Commerce extérieur, Hassan El-Khatib, avait indiqué en février que le transfert de la propriété des entreprises publiques au Fonds se ferait par tranches, afin de maximiser le rendement des actifs de l’État. De son côté, l’ancien ministre des Finances Mohamed Maait avait affirmé que le gouvernement visait des recettes allant jusqu’à 6,5 milliards de dollars grâce au programme de cessions publiques d’ici fin 2024, afin de renforcer sa capacité à répondre à ses besoins de financement, d’accroître le rôle du secteur privé dans l’économie et de porter la contribution de celui-ci à 65 % de l’ensemble des investissements dans les années à venir.
Selon des rapports économiques, le gouvernement prévoit de transférer 370 entreprises au Fonds souverain dans une première phase, en se concentrant sur les entreprises bénéficiaires au cours de l’exercice 2024/2025 et dotées de structures de propriété simples, à l’exclusion des entreprises dont la propriété est enchevêtrée entre organismes publics et banques, ou qui détiennent des actifs complexes. Le Fonds doit commencer par intégrer les entreprises industrielles, en particulier celles de l’industrie manufacturière qui soutiennent les secteurs productifs, les entreprises immobilières, qui possèdent de vastes terrains inexploités, venant ensuite, tandis que les entreprises publiques déficitaires, au nombre de 138, pourraient faire l’objet de restructurations ou d’un changement d’activité à un stade ultérieur.
Selon un rapport officiel sur la situation des entreprises publiques, le gouvernement égyptien possède 709 entreprises relevant de 33 organismes publics, sa participation dépassant 75 % dans 23 % d’entre elles, soit 163 entreprises. Le rapport montre que 373 des entreprises publiques réalisent des bénéfices, contre 138 qui sont déficitaires, tandis que les états financiers de 198 entreprises sont encore en cours de finalisation. Il révèle également que 34 % des entreprises publiques, soit 238 entreprises, ont chacune un capital supérieur à 500 millions de livres, et que 59 entreprises sont cotées en Bourse, soit 8,3 % du total des entreprises publiques.
Quant à la répartition des entreprises publiques par ministère, il apparaît que le secteur des activités financières non bancaires regroupe environ 12 % du total, soit 85 entreprises, tandis que le ministère du Secteur des affaires publiques gère 309 entreprises, le ministère de la Planification et du Développement économique 88 et le ministère de l’Approvisionnement 51. Le ministère des Transports possède 46 entreprises, le ministère du Logement 44, le ministère de l’Aviation civile 40, le ministère de la Production militaire 39 et le ministère du Pétrole et des Ressources minérales 37, tandis que le ministère de l’Électricité gère une seule entreprise, le ministère des Communications 20, le ministère des Finances 19 et le ministère des Waqfs (biens religieux) 15, et que l’Autorité du canal de Suez détient des participations dans 23 entreprises.
Dans le cadre de l’organisation de la propriété de l’État dans les entreprises, le Conseil des ministres a approuvé en mai 2024 un projet de loi visant à mettre en œuvre le Document de politique de propriété de l’État, à instaurer la gouvernance dans la gestion des actifs publics, à concentrer les investissements dans les secteurs vitaux, à accroître les flux d’investissements locaux et étrangers et à garantir une concurrence loyale sur les marchés. La loi vise également à dynamiser les marchés financiers, à accroître la liquidité du marché des capitaux, à améliorer la performance des entreprises publiques, à renforcer la transparence et la gouvernance et à tirer le meilleur parti des ressources de l’État.
Le Fonds souverain d’Égypte
Le Fonds souverain d’Égypte a été créé en 2018 en vertu de la loi n° 177, dans le but d’attirer les investissements locaux et étrangers à travers des partenariats avec le secteur privé, et d’exploiter au mieux les actifs de l’État en concevant des produits d’investissement innovants. En octobre 2024, le président égyptien Abdel Fattah al-Sissi a ratifié la modification de certaines dispositions de la loi régissant le Fonds, par la loi n° 158 de 2024, qui confère au Fonds une personnalité morale indépendante, tout en le rattachant au Conseil des ministres, avec son siège principal au Caire et la possibilité de créer des succursales ou des bureaux en Égypte ou à l’étranger sur décision de son conseil d’administration.
Le Fonds est placé sous la tutelle du ministre de l’Investissement et du Commerce extérieur, tandis qu’une assemblée générale, constituée par décision du président de la République, supervise ses activités. Elle est composée du Premier ministre, qui la préside, du ministre des Finances, des ministres chargés de l’Investissement, de la Coopération internationale et de la Planification, de l’un des deux sous-gouverneurs de la Banque centrale, ainsi que de sept experts spécialisés dans les domaines financier, économique et juridique et dans la gestion de fonds d’investissement, proposés par le Premier ministre. Le mandat des experts est de quatre ans, renouvelable une fois.
Selon l’article 4 de la loi, le capital autorisé du Fonds s’élève à 200 milliards de livres, tandis que son capital émis est de 5 milliards de livres, dont un milliard a été versé par le Trésor public lors de sa création, le reste devant être libéré selon les plans d’investissement sur trois ans. La loi permet également d’augmenter le capital en numéraire ou en nature, selon les règles prévues par les statuts du Fonds.
Selon le rapport du Forum international des fonds souverains en Afrique, le Fonds souverain d’Égypte occupe la deuxième place parmi les fonds africains en termes de volume d’actifs, avec un total de 12,7 milliards de dollars. En février 2024, le directeur général du Fonds, Ayman Soliman, a annoncé que le capital libéré du Fonds dépasserait 100 milliards de livres, après l’ajout de la valeur de marché de vingt nouveaux actifs, ainsi que de la Holding des assurances, dont la propriété a été entièrement transférée au Fonds en mars 2023.
Entre mars 2022 et décembre 2024, le gouvernement égyptien a réalisé 34 opérations de cession dans le cadre du programme de cessions publiques, comprenant des sorties totales ou partielles du capital d’entreprises publiques, qui ont permis de lever plus de 30 milliards de dollars.
Le programme de cessions publiques est devenu un pilier de la politique économique de l’État, dans le cadre d’une stratégie visant à renforcer le rôle du secteur privé, à attirer les investissements institutionnels et à améliorer l’environnement des transactions sur le marché financier, ainsi qu’à restructurer certains actifs publics. Confirmant cette orientation, la ministre de la Planification et du Développement économique, Hala El-Saeed, a annoncé, lors d’une conférence de presse en décembre 2023, que les accords définitifs de l’opération de souscription portant sur sept hôtels historiques avaient été conclus en partenariat avec le Fonds souverain d’Égypte, une étape destinée à renforcer l’investissement des actifs publics.
L’année en cours devrait connaître un nombre record d’introductions en Bourse égyptienne, qu’il s’agisse de cessions publiques ou privées, dans le cadre d’un plan visant à dynamiser le marché, à accroître le nombre de sociétés cotées et à renforcer la capitalisation boursière en pourcentage du produit intérieur brut.
Changer la notion de deniers publics
Mohamed Ramadan, chercheur en économie à l’Initiative égyptienne pour les droits personnels, explique que, lors des précédentes ventes à des fonds étrangers, le Fonds souverain jouait le rôle de vendeur et épargnait aux investisseurs étrangers les obstacles bureaucratiques, puisqu’il est soumis à un contrôle moindre et régi par une loi différente ; le Fonds a aussi joué le rôle d’intermédiaire dans les ventes d’actifs aux pays du Golfe, en plus d’assurer le recouvrement juridique des contrats. Il estime que le rôle principal du Fonds souverain est de résoudre le problème juridique lié à la définition des deniers publics, à la question de savoir qui a le droit de vendre, et à l’évaluation des transactions. Son action se concentre sur le transfert à son profit des biens publics, afin qu’ils cessent d’être des deniers publics au regard de la loi, de sorte que les contrats avec les investisseurs soient protégés par la loi, ce qui leur évite les contestations de la vente, car l’Égypte a une longue histoire de telles contestations, en particulier devant la justice administrative.
Il déclare à Zawia3 : « L’Égypte poursuit ses ventes d’actifs ; dans le Document de politique de propriété de l’État, il y a environ 39 entreprises inscrites au programme de cessions approuvé en 2016, et l’accord sur ces cessions a été renouvelé, ce qui concorde avec les orientations du Fonds monétaire international visant à élargir le champ d’action du secteur privé. Les ventes d’entreprises devraient avoir un effet négatif sur les droits des travailleurs, qui bénéficient de salaires plus élevés et de meilleures conditions de travail que leurs homologues du secteur privé, et les investisseurs pourraient recourir à la restructuration des entreprises et au licenciement d’une partie des effectifs. »
Le chercheur souligne que le nombre d’entreprises publiques, qui dépasse 700, est élevé, et qu’il est difficile de les transférer au Fonds et d’assurer leur mise sur le marché. Il s’interroge : le Fonds paiera-t-il d’abord les ministères qui les possèdent ? Ou attendra-t-il que la vente soit conclue pour en reverser le produit ? Et où iront les recettes de ces transactions ? Il ajoute que l’Égypte dispose déjà de lois sur la privatisation, mais qu’il y a quelque chose d’incompréhensible concernant ces lois, qui rend la vente par l’intermédiaire du Fonds souverain préférable à la vente directe aux investisseurs par les ministères et les organismes publics.
La gouvernance des entreprises et l’après-Fonds
Le député Abdel Moneim Imam, président du parti Al-Adl (Justice) et secrétaire de la commission du plan et du budget de la Chambre des représentants, affirme dans une déclaration à Zawia3 que de nombreux rapports internationaux et locaux, ainsi que de nombreuses voix parlementaires, évoquent la concurrence que le secteur public fait au secteur privé et la faible participation du secteur privé à l’économie égyptienne ; le retrait de l’État de l’économie est donc une étape nécessaire, mais ce qui importe, ce sont les mécanismes par lesquels il s’opère et le degré de transparence. Il souligne que le gouvernement est contraint de proposer à l’investissement les entreprises publiques bénéficiaires, et non celles qui sont déficitaires, car si celles-ci étaient mises en vente en l’état, elles seraient bradées : il faut les fusionner ou les réformer et les faire passer du déficit à la rentabilité avant leur introduction en Bourse, leur ouverture à l’investissement ou leur proposition en partenariat, afin que l’opération soit rentable et que l’on ne répète pas l’expérience de la privatisation d’entreprises déficitaires, vendues à l’époque à vil prix, ce qui avait suscité une tempête de critiques et des accusations de corruption dans ces transactions.
Il ajoute : « Ma position sur le Fonds souverain et sur les amendements de la loi qui le régit est connue et consignée dans les séances du Parlement, mais l’avantage du Fonds est qu’il penche vers le secteur privé et court-circuite les procédures bureaucratiques complexes ; il est donc plus attractif pour les investissements. Je suis favorable au retrait de l’État des domaines non stratégiques, car la propriété absolue conduit à un affaiblissement du contrôle et de la concurrence, ce qui entraîne une baisse de la qualité, des échecs considérables de gestion et de rentabilité, ou des pratiques monopolistiques ; tarder à retirer l’État est une grave erreur. Mais les règles de transparence et de divulgation doivent être claires s’agissant de biens que les Égyptiens considèrent comme un droit, pour eux et pour les générations futures. Nous attendrons la publication d’une décision officielle de transfert des entreprises, et nous tiendrons une réunion officielle au Parlement, après l’examen du budget, en présence du ministre de l’Investissement, en sa qualité de ministre compétent pour le Fonds souverain, afin qu’il nous présente le plan du Fonds à l’égard de ces entreprises. »
Le secrétaire de la commission du plan et du budget de la Chambre des représentants estime que le problème ne réside pas dans le transfert des entreprises publiques au Fonds souverain d’Égypte, mais dans la phase de l’après-Fonds et dans la gouvernance des entreprises (c’est-à-dire les lois et normes qui définissent la relation entre la direction de l’entreprise, les actionnaires et les parties prenantes ou liées à l’entreprise), ainsi que dans la manière dont elles seront mises sur le marché. Il souligne que l’intégration des entreprises au Fonds souverain ne signifie pas nécessairement leur vente, mais davantage de liberté d’action et l’application des règles de partenariat avec le secteur privé et les institutions internationales, ce qui permet au Fonds de s’éloigner de la bureaucratie réelle.
Le député exprime ses craintes que les entreprises entrent dans le Fonds sans être ouvertes à l’investissement, introduites en Bourse ou vendues, et qu’elles connaissent le sort de terrains intégrés au Fonds depuis des années et restés en l’état. Il explique que le grand défi consiste à valoriser ces actifs, à y intégrer le secteur privé, à les introduire en Bourse et à donner aux Égyptiens la possibilité d’en acheter des actions, soulignant que les expériences précédentes d’introduction en Bourse d’entreprises publiques ont été des réussites et se sont déroulées dans un cadre de transparence, de divulgation totale et d’ouverture à plusieurs investisseurs, même si certaines ont connu des difficultés à certaines périodes, tandis que les transactions directes conclues avec un investisseur ou un pays déterminé ont suscité réserves et inquiétudes, malgré leur montant élevé, en raison de l’absence de transparence.
La députée Sanaa El-Saeed, membre de la Chambre des représentants pour le Parti social-démocrate égyptien, ne voit pas de problème dans l’orientation du gouvernement vers l’augmentation du volume des investissements et le recours au secteur privé, à travers le transfert au Fonds souverain d’Égypte des bâtiments et terrains des ministères et institutions publiques déménagés dans la Nouvelle Capitale administrative, ainsi que des entreprises publiques, en vue de les ouvrir à l’investissement. Elle insiste sur la nécessité de développer l’attraction des investissements locaux et internationaux sur le marché égyptien, mais souligne que l’essentiel réside dans les règles de mise sur le marché, et que l’État doit conserver la plus grande part de la propriété de ces actifs et entreprises, les investisseurs ou hommes d’affaires obtenant les parts minoritaires, et non l’inverse.
La députée exprime, dans des déclarations à Zawia3, ses réserves sur la mise en vente des entreprises publiques bénéficiaires et le maintien des entreprises déficitaires, appelant à ouvrir à l’investissement une part du capital d’EgyptAir afin de stopper l’hémorragie de ses pertes, qui coûtent chaque année des sommes considérables au ministère des Finances, l’État devant conserver la plus grande part de sa propriété.
Une privatisation qui échappe à tout contrôle
L’écrivain et chercheur politique Ammar Ali Hassan, professeur de sciences politiques, estime que ces mesures conjuguent une nationalisation au profit du pouvoir politique et non du peuple, et une privatisation qui n’est soumise à aucune forme de contrôle, car le Fonds souverain d’Égypte est régi par une loi qui le place au-dessus de toute reddition de comptes et de tout contrôle. Cela signifie la vente des entreprises publiques après leur transfert au Fonds, sans que les Égyptiens aient le droit, selon la loi du Fonds, de connaître la valeur de la transaction, les modalités de la vente et l’identité de l’acheteur, ni de contester les contrats ou de demander des comptes à celui qui a vendu s’il s’avère que la vente n’a pas été avantageuse pour l’Égypte.
Hassan souligne que les opérations de privatisation menées sous le défunt président Hosni Moubarak étaient entachées de pots-de-vin et d’une corruption à grande échelle, qui ont conduit à des ventes à vil prix, mais que le produit des ventes allait au budget général de l’État ; aujourd’hui, en revanche, il va à ce Fonds, qui a des orientations différentes. Il ajoute que le Fonds monétaire international veut que l’Égypte développe la privatisation et donne au secteur privé une place dans l’activité économique de l’État égyptien, mais qu’il n’a pas défini le mode de vente : c’est le pouvoir égyptien qui a choisi ce mode, par le transfert au Fonds, en sortant des lois générales pour relever de la loi particulière du Fonds, des procédures sans précédent dans l’histoire de l’État égyptien, que ce soit à l’époque du socialisme sous Gamal Abdel Nasser, de l’ouverture économique (infitah) sous Anouar el-Sadate ou de la privatisation sous Moubarak.
Alors que des experts, des analystes économiques et des parlementaires attendent que le gouvernement égyptien dévoile les détails de son plan de transfert d’entreprises publiques au Fonds souverain d’Égypte en vue de leur ouverture à l’investissement, les craintes grandissent quant à l’absence de transparence et de contrôle sur les ventes réalisées par l’intermédiaire du Fonds, en vertu de la loi n° 158 de 2024 modifiant certaines dispositions de la loi n° 177 de 2018 relative au Fonds souverain d’Égypte pour l’investissement et le développement.
