En cinq ans, l’État a exproprié environ 88 769 feddans dans le cadre de 525 projets, affectant plus de 136 519 familles, soit près de 546 000 citoyens. Ces expropriations reposent sur une décision administrative prise au nom de « l’utilité publique », qui ne peut être contestée avant son exécution. Seul le montant de l’indemnisation peut faire l’objet d’une opposition, souvent après la prise des terres et même l’achèvement du projet.
C’est aujourd’hui la situation des habitants d’Abou El-Nomros et d’El-Badrachine, à Gizeh. Leur délai pour contester les indemnités liées à l’axe d’El-Mariouteya expire le 13 août prochain. Le projet s’étend de son intersection avec le périphérique à El-Mariouteya jusqu’au périphérique intermédiaire, dans le gouvernorat de Gizeh. Il a été déclaré d’utilité publique par une décision du Premier ministre au bénéfice du ministère des Transports. Le droit d’opposition se limite au montant estimé des indemnités ou à l’absence de leur nom sur les listes des ayants droit établies par l’Autorité générale du cadastre.
Si le délai expire sans opposition, ou si celle-ci est rejetée, il ne reste au propriétaire qu’une longue procédure judiciaire. Elle peut durer des années, pendant lesquelles la terre est prise et le projet réalisé avant tout jugement.
La décision de prise de possession immédiate des terrains nécessaires remonte à 2023. Elle fixait l’indemnisation provisoire des terres et bâtiments concernés à environ 950 millions de livres. L’article 6 de la loi n° 10 de 1990, qui régit l’expropriation immobilière pour utilité publique, prévoit une estimation selon les prix en vigueur au moment de la décision.
Les démarches entre la décision et le versement étant longues, trois années se sont écoulées à Abou El-Nomros sans que les habitants aient encore reçu leurs indemnités. L’article premier de la loi n° 187 de 2020, modifiant certaines dispositions, a prévu l’ajout de 20 % à l’estimation fondée sur les prix en vigueur lors de la déclaration d’utilité publique.
Ibrahim Nayer, avocat à la Cour de cassation, explique à Zawia3 que les personnes concernées se plaignent habituellement du caractère injuste des indemnités. La commission peut estimer les biens sous leur prix commercial, ou l’inflation et la perte de pouvoir d’achat de la monnaie peuvent creuser l’écart pendant les longues procédures.
Les 20 % semblent insuffisants pour suivre cet écart. En septembre 2023, lors de la décision, un dollar valait 30,95 livres. Il vaut aujourd’hui 50,67 livres, soit 63,7 % de plus qu’en 2023. Cette variation dépasse largement la majoration prévue par la loi n° 187 de 2020, même si le taux de change ne reflète pas à lui seul l’inflation des prix immobiliers locaux.
Une note de politique publique de l’Observatoire de l’urbanisme, consacrée à la réforme de la loi sur l’utilité publique, souligne que la définition de la « valeur de marché » comme base d’indemnisation pose problème à plusieurs niveaux. Selon le règlement d’application, une commission de l’administration locale détermine cette valeur. Pourtant, le document de politique de réinstallation d’un projet a relevé des estimations très inférieures au marché dans les décisions d’expropriation. Cela révèle un manque d’expertise d’évaluation au sein de l’Autorité générale du cadastre et l’absence de données sur les prix. Les commissions ne comprennent pas d’évaluateurs professionnels indépendants, et les propriétaires ne peuvent recourir à des experts indépendants de leur choix.
La note indique que l’indemnisation porte uniquement sur le bien immobilier, sans inclure les pertes et les difficultés du déplacement et du relogement, les pertes éventuelles de revenus, les frais juridiques ou de déménagement. Elle est donc insuffisante dans son principe, même majorée de 20 %. Les conséquences dépassent l’expulsion et la réinstallation : elles peuvent dégrader la situation sociale et économique si les sommes versées ne permettent pas aux personnes et aux familles de retrouver un logement de niveau équivalent.
Nayer explique que les procédures de contestation du montant sont longues et creusent encore l’écart avec un prix équitable. Après une demande devant le tribunal de première instance, deux années supplémentaires peuvent être nécessaires pour qu’un expert soit désigné, fixe l’indemnité et transmette son rapport. Si le jugement est insatisfaisant, le propriétaire saisit la cour d’appel, puis éventuellement la Cour de cassation. Le parcours peut durer de cinq à huit ans, pendant lesquels l’écart des prix s’accroît.
Deux arrêts « historiques » après deux décennies d’attente
Pour répondre à ce problème, la Cour de cassation a rendu en juillet 2024 un arrêt qualifié d’historique. Il affirme que l’indemnisation et la compensation pour privation doivent être estimées selon les prix au moment du jugement ou du dépôt du rapport des experts, plutôt qu’à la date initiale de prise de possession. Il s’agit de tenir compte de la valeur de la monnaie, de l’aggravation du dommage, des pertes et du manque à gagner. Le juge doit aussi prendre en considération les retards ou une prise des biens à vil prix. Mais le litige avait commencé en 2009 et n’a été tranché qu’en 2024 : quinze ans avant l’établissement du principe.
Dans un autre arrêt, rendu le 15 juin dernier, la Cour de cassation a tranché la question de la prescription des actions d’expropriation. La prise d’un bien par l’administration sans respecter les procédures légales constitue une usurpation qui ne transfère pas la propriété à l’État. Le droit de propriété est permanent et ne s’éteint ni par prescription ni par non-usage. La décision examinée remontait à 2004 : vingt-deux ans séparaient la décision de son règlement judiciaire.
L’avocat explique que les arrêts de cassation n’ont pas force législative, mais s’imposent aux parties de l’affaire. Lorsqu’ils établissent un principe jurisprudentiel, celui-ci peut ensuite servir à casser et à annuler un jugement de première instance ou d’appel si le recours parvient à la Cour. La longueur des procédures reste toutefois un obstacle majeur : les héritiers reprennent souvent les affaires. Parfois, une procédure contestant l’expropriation s’achève alors que le bien a déjà été pris et que le projet est terminé depuis des années.
Moins de 5 % des biens sont enregistrés, les autres propriétaires deviennent des « ayants droit »
Selon la note de l’Observatoire de l’urbanisme, la loi limite les bénéficiaires aux propriétaires formels, reconnaissant les actes inscrits au registre foncier ou les contrats préliminaires présentant une chaîne de propriété claire. Cette définition étroite ignore la complexité égyptienne. Des responsables reconnaissent, selon la note, que moins de 5 % des biens sont officiellement enregistrés. Les statistiques indiquent qu’environ 75 % des logements récemment construits sont classés comme irréguliers et informels. La majorité des propriétaires n’a donc droit qu’à une indemnisation discrétionnaire, que l’autorité demandeuse peut verser ou non. Le gouvernement l’a appelée « indemnisation sociale » et l’a fixée à environ 40 000 livres par pièce, ou à un logement public de remplacement.
Ibrahim Nayer explique que, pour un bien sans autorisation ou non enregistré, ses détenteurs sont classés comme « ayants droit » plutôt que comme propriétaires. Ils reçoivent une somme inférieure et doivent surmonter les difficultés de preuve de leur propriété, ce qui allonge les démarches.
Le cas d’Abou El-Nomros et d’El-Badrachine n’est qu’un projet parmi les 525 ayant conduit à l’expropriation d’environ 88 769 feddans entre 2021 et 2025, selon une étude de Diwan Al-Omran publiée en juin dernier. Sur cette base, le député Hossam El-Khesht a déposé une demande d’information au Premier ministre et aux ministres des Transports, de la Planification, du Développement économique et de la Coopération internationale, du Logement, des Services publics et des Communautés urbaines, ainsi que des Ressources en eau et de l’Irrigation. Elle porte sur l’efficacité du système d’indemnisation pour utilité publique et sur les obstacles à l’exercice équitable et rapide des droits des citoyens.
L’article 35 de la Constitution protège la propriété privée et garantit le droit d’en hériter. Elle ne peut être placée sous séquestre que dans les cas prévus par la loi et par décision judiciaire. L’expropriation n’est autorisée que pour utilité publique et contre une juste indemnisation versée d’avance, conformément à la loi.
Ibrahim Ezz El-Din, directeur des politiques à Diwan Al-Omran, explique que le passage du cadre constitutionnel à la loi n° 10 de 1990 révèle l’absence de définition précise de l’utilité publique. Le texte se contente d’exemples : eau, assainissement, irrigation, énergie, ponts, routes et transports. Il autorise le Conseil des ministres à en ajouter d’autres. L’appréciation reste ainsi largement entre les mains de l’exécutif, sans contrôle juridictionnel de la légalité de la décision, puisqu’elle n’est pas susceptible de recours. Seule l’estimation de l’indemnité peut être contestée ensuite.
Selon la note, l’article 2 de la loi n° 10 de 1990, dans sa rédaction initiale, énumérait sept activités d’utilité publique. Comme il permettait aussi les travaux prévus par d’autres lois, neuf catégories supplémentaires ont été recensées. Il donnait également à l’exécutif le pouvoir d’en ajouter au-delà du texte initial. Ce pouvoir a été utilisé onze fois par décisions du Premier ministre pendant les 36 années écoulées depuis la loi. Le total est ainsi passé à 27 activités dans sept grands groupes : transports, infrastructures, services publics, développement urbain, activités économiques, protection des antiquités et sécurité nationale.
Ezz El-Din explique à Zawia3 que le problème ne réside pas dans le principe d’utilité publique, mais dans l’étendue de sa définition, l’absence de critères objectifs mesurant sa nécessité et sa proportionnalité aux conséquences pour les citoyens, et la concentration du pouvoir de décision entre les seules mains du gouvernement.
L’étude de Diwan Al-Omran s’appuie sur un modèle composite, l’« indice Diwan Al-Omran de sévérité des expropriations », DAESI. Il mesure les conséquences structurelles et sociales au-delà du nombre de projets et des superficies prises, en combinant quatre dimensions : personnes touchées, actifs immobiliers affectés, surfaces expropriées et niveau des indemnisations au regard du dommage. Il mesure ainsi la sévérité, plutôt que la seule étendue géographique.
‹‹[Infographie : indice de sévérité des expropriations (DAESI), 2021–2025 : nombre de projets et valeur annuelle de l’indice, répartition géographique des surfaces et des personnes touchées]››
Selon l’étude, 2022 marque le pic de l’activité d’expropriation, avec 171 projets et la valeur la plus élevée de l’indice, 1 767,58 points. Le nombre et la sévérité diminuent ensuite progressivement jusqu’en 2025, avec 59 projets et 622,18 points. L’étude attribue ce recul au passage de plusieurs grands projets à leur réalisation effective, aux pressions économiques et au ralentissement ultérieur de l’expansion des investissements publics.
Matrouh arrive en tête pour les surfaces expropriées, environ 49 939 feddans destinés à des projets côtiers et d’investissement comme Ras El-Hekma. Mais sa faible densité ne la place pas au premier rang des conséquences humaines. Le Caire et Gizeh, respectivement deuxième et quatrième pour les superficies, sont les plus touchés humainement selon l’indice. Le Caire atteint 1 086,16 points et 201 639 personnes affectées, Gizeh 784,72 points et 157 476 personnes. Les expropriations y visent des ensembles bâtis et des quartiers denses, notamment dans le Grand Caire et le long des axes régionaux. Menoufia et Gharbia enregistrent aussi une forte sévérité malgré de faibles superficies, en raison de leur concentration dans des zones urbaines très peuplées.
Les indemnisations atteignent 55,2 milliards de livres durant la période étudiée, dont 20,07 milliards pour les projets régionaux traversant plusieurs gouvernorats. Mais l’indice mesure leur proportion au dommage, plutôt que leur montant absolu. Une somme élevée ne signifie donc pas nécessairement une sévérité moindre, surtout pour les projets supprimant d’importantes concentrations de population et de biens dans des secteurs urbains denses. Bien que Le Caire et Gizeh aient reçu une grande part du total, les valeurs de l’indice restent très élevées en raison du nombre de personnes touchées et des vastes conséquences urbaines et sociales des axes routiers et des réaménagements.
Ibrahim Ezz El-Din précise que l’étude ne jugeait pas la valeur de marché des indemnisations, mais les documentait et les analysait dans le contexte des décisions de 2021 à 2025. L’équité ne se mesure pas au seul montant : elle dépend aussi de la date du versement, de son adéquation à la valeur réelle du bien lors de l’expropriation et de la possibilité pour les familles de retrouver un logement ou une activité sans dégradation économique et sociale. L’argent ne compense souvent pas les pertes immatérielles : réseaux sociaux, attachement au lieu et sources de revenus construites pendant des années.
Il ajoute que le DAESI a permis de considérer l’indemnisation comme un élément d’un système de protection des droits, plutôt qu’une simple obligation financière de l’État.
L’étude conclut que, de 2021 à 2025, l’État a intensifié l’usage de l’expropriation pour accélérer les projets nationaux et l’expansion urbaine. D’une procédure administrative, elle est devenue un mécanisme central de recomposition sociale et urbaine et de redistribution de la population. L’étude révèle aussi la concentration persistante des projets nationaux et des investissements dans le Grand Caire, le delta et les corridors côtiers, au détriment des gouvernorats frontaliers. Elle recommande des outils composites de mesure et d’analyse pour mieux comprendre les conséquences réelles des projets publics et évaluer leur coût social et urbain.
Pour Ezz El-Din, l’un des principaux apports est que la demande d’information du député Hossam El-Khesht a transformé les données documentées en instrument de responsabilité publique. Un travail de recherche est devenu un document utilisé par le législatif pour contrôler l’exécutif. Il souligne que l’utilisation d’une étude indépendante dans un débat parlementaire officiel sur les droits des citoyens montre l’importance de bases de données documentées et indépendantes, aidant à évaluer les politiques et à inscrire les expropriations et les indemnités dans un débat fondé sur des preuves, au-delà des cas individuels et des impressions.
L’utilité publique peut-elle primer sur le droit de propriété ?
Ibrahim Ezz El-Din explique qu’en théorie, l’utilité publique ne peut primer sur le droit de propriété : la Constitution en fait un droit fondamental, auquel il ne peut être porté atteinte que pour utilité publique et contre une juste indemnisation préalable. Dans les faits, le système actuel l’expose pourtant aux atteintes. L’exécutif, premier bénéficiaire de l’expropriation, déclare lui-même l’utilité publique, sans organisme indépendant chargé de la réexaminer ni recours sur son contenu avant l’exécution. Les litiges portent sur les montants, plutôt que sur la question de savoir si le projet justifie effectivement l’expropriation.
La note de l’Observatoire de l’urbanisme partage cette analyse : l’application de la loi laisse une grande marge pour étendre les projets déclarés d’« utilité publique », sans exiger, dans chaque cas, la vérification de leur pertinence et de leur intérêt collectif.
Ezz El-Din ajoute que, lorsque le gouvernement décide de l’utilité publique, exécute la décision et bénéficie du projet sans contrôle indépendant, le droit de propriété devient, en pratique, plus faible que le pouvoir de l’État. L’utilité publique passe d’une exception constitutionnelle protégeant l’intérêt général à un outil susceptible d’étendre les expropriations. Cela porte atteinte à la propriété privée même si la forme juridique est respectée. La véritable garantie réside dans un mécanisme indépendant empêchant les abus, au-delà du seul texte constitutionnel.
Il rappelle que les chiffres de Diwan Al-Omran, 525 projets, environ 88 769 feddans expropriés et plus de 136 519 familles touchées, soit près de 546 000 citoyens, montrent qu’il ne s’agit plus de cas isolés. L’ensemble du système doit être revu pour que la propriété reste le principe et l’expropriation une véritable exception soumise à un contrôle indépendant, plutôt qu’une simple décision administrative prise au nom de l’utilité publique.
Des propositions pour réformer la loi sur l’utilité publique
La note rappelle que l’expropriation n’est pas propre à l’Égypte. Le droit international reconnaît aux États le droit souverain d’exproprier des biens immobiliers pour des objectifs économiques ou sociaux, sous des conditions strictes : un véritable objectif public, l’absence de discrimination, le respect des procédures légales et une indemnisation. De nombreux pays et institutions financières internationales ont néanmoins progressivement réformé ces mécanismes à la suite d’oppositions populaires.
En Égypte, selon la note, l’assistance technique de la Banque mondiale pour réformer la loi a identifié plusieurs difficultés. Le texte ne définit ni l’intérêt public ni ses critères, donnant à l’administration une large discrétion. Aucun organisme parlementaire, judiciaire ou gouvernemental ne contrôle la pertinence des projets, leur nécessité, la possibilité de réduire les surfaces ou leurs charges financières. Une proposition parlementaire visant à créer une commission technique auprès du Conseil des ministres a été rejetée. Ce vide législatif et de contrôle a transformé la déclaration d’utilité publique, qui devrait respecter des critères et un contrôle stricts, en démarche administrative routinière sans délibération ni responsabilité.
La note propose trois axes pour protéger la propriété et les habitants et garantir la justice urbaine. Le premier renforce la détermination de l’utilité publique : généraliser et publier des études de nécessité fondées sur des preuves, évaluant les effets sociaux, économiques et environnementaux ; démontrer l’avantage économique et l’absence de solution moins dommageable avant l’exécution ; créer une commission parlementaire permanente, aidée d’experts et des conseils locaux, pour examiner les demandes et peser avantages et préjudices ; autoriser le recours contre l’expropriation en suspendant l’expulsion jusqu’au jugement définitif.
Le deuxième axe reconnaît la propriété informelle et sécurise le logement. Il propose de geler les expropriations et d’accélérer l’examen des demandes existantes d’enregistrement, de régularisation des occupations et de réconciliation administrative. Les bénéficiaires de droits d’usage et les locataires de longue durée seraient indemnisés pour la valeur restante du contrat et les frais de déplacement. L’indemnisation purement financière céderait la place à un logement de remplacement adéquat, préservant la qualité de vie et les moyens de subsistance.
Le troisième axe restructure l’indemnisation : évaluateurs indépendants, prise en compte des frais de déménagement, des pertes de revenus commerciaux et des cultures, interdiction de l’expulsion avant paiement intégral et suspension en cas de recours jusqu’au jugement définitif. Il fixe aussi un maximum de douze mois pour le règlement des affaires par les juridictions d’urgence.
Yehia Chawkat, directeur de l’Observatoire de l’urbanisme, estime que le meilleur moyen de renforcer la détermination de l’utilité publique est de prouver l’absence d’autres solutions réalisables et moins dommageables pour les propriétés. Cela permettrait aux habitants de contester et de discuter la décision, transformant une formalité en mécanisme rigoureux. Alors que le gouvernement autorise la régularisation des occupations et des bâtiments informels, ces droits doivent être coordonnés avec son pouvoir d’expropriation.
Chawkat ajoute à Zawia3 que la Constitution impose une juste indemnisation et que le Code civil reconnaît la fonction sociale de la propriété privée. Il y voit un levier d’amélioration des conditions des habitants, par l’encadrement des loyers ou le logement social. L’application manque de mécanismes assurant l’équité, et les propositions de la note pourraient en combler une partie.
Mais ces propositions restent des propositions, et les principes de la Cour de cassation ne s’imposent qu’aux parties des affaires concernées. Le 13 août, le délai des habitants d’Abou El-Nomros et d’El-Badrachine pour contester des indemnités qu’ils jugent inférieures à la valeur de leurs terres arrive à échéance. Il leur restera ensuite cinq à huit années possibles de procès, au terme desquelles la terre aura été prise et l’axe achevé.
