Il y a cinq ans, Hoda Mohamed, originaire du gouvernorat de Beni Suef, a commencé à travailler comme agente de proximité sociale pour le ministère de la Solidarité sociale, sans contrat et contre une indemnité. Elle recevait quelques centaines de livres par mois pour un travail dépassant le suivi des familles bénéficiaires des aides financières Takaful et Karama : sensibiliser les habitants des villages au mariage des mineures, aux mutilations génitales féminines, aux violences familiales et au décrochage scolaire. L’espoir d’une titularisation et d’une couverture sociale et médicale l’a poussée à poursuivre ce travail dont la rémunération ne lui assurait pas le minimum nécessaire à une vie digne.
Mais son rêve de titularisation, partagé par des milliers de collègues, s’est dissipé. Leurs conditions économiques se sont dégradées après qu’elles ont été contraintes, en 2022, de signer des contrats de bénévolat les privant de droits fondamentaux du travail, notamment d’assurances maladie et sociale, et subordonnant la poursuite de leur activité à la volonté du ministère. Hoda se souvient d’une indemnité mensuelle ne dépassant pas 1 500 livres, parfois insuffisante pour couvrir les transports et le forfait internet utilisé pour travailler. Son versement peut être retardé, réduit ou suspendu pendant un ou deux mois pour certaines agentes.
Malgré ces difficultés, les agentes jouent un rôle essentiel dans les initiatives nationales, en premier lieu Vie décente. Chacune suit environ 200 familles, recense leurs besoins et les met en relation avec les services publics. Hoda raconte les fortes pressions subies pendant la campagne de vaccination contre le coronavirus : de longues heures de travail sans rémunération supplémentaire, avec seulement un repas chacune et des menaces de licenciement pour celles qui refusaient. Elles participent aussi à la mobilisation des électeurs des villages, les encouragent à voter et aident les équipes de campagne à connaître les lieux et les habitants.
Elle confie à Zawia3 : « Ils nous ont trompées. Ils nous ont dit : “Venez signer les contrats.” Nous y sommes allées heureuses, pensant signer des contrats de travail ordinaires. Mais ils nous ont fait signer des contrats de “bénévolat”. Quand nous avons essayé de les lire, ils ont dit : “Signez vite, il n’y a pas le temps de lire.” Ils interdisaient même de photographier le contrat. Certaines ont réussi à le faire en cachette. Ils ont profité de notre joie, de notre désir d’avoir des contrats et de notre méconnaissance du droit. Celles qui refusaient ont fini par signer, comme une personne qui se noie et s’accroche à une paille. Vous savez combien les conditions sont difficiles. »
Hoda décrit ses conditions de travail : « Avec cinq collègues, nous sommes responsables de ma localité, et chacune de nous suit 200 familles. Je suis censée leur rendre visite chaque mois et suivre leurs problèmes sanitaires, matériels et économiques, comme le décrochage scolaire et les mutilations génitales féminines. Mais, dernièrement, nous subissons de fortes pressions et certaines ne sont pas payées. Personnellement, je n’ai pas reçu une seule livre le mois dernier et, depuis trois mois, je ne touche pas plus de 500 livres par mois. Pourtant, nous avons peur de parler, car ils menacent de nous renvoyer. Ils disent que nous n’avons pas le droit de demander une titularisation ni autre chose. Ils nous obligent à travailler gratuitement sous prétexte de bénévolat, sans tenir compte de notre situation. »
Elle poursuit : « Désormais, nous sommes reliées au GPS et devons activer la localisation pour prouver notre présence sur le lieu de travail, alors que nous payons nous-mêmes les forfaits internet. Ils nous avaient promis des tablettes, mais cela n’a jamais eu lieu. Nos téléphones sont maintenant complètement usés. Si celui d’une collègue tombe en panne, elle ne peut plus enregistrer son travail, ne reçoit donc pas son indemnité et n’a pas les moyens d’acheter un nouveau téléphone. »
L’agente demande au ministère de la Solidarité sociale des contrats de travail officiels garantissant les assurances maladie et sociale, une hausse du minimum des indemnités proportionnelle aux efforts fournis et un versement régulier sans retenues, afin de pouvoir continuer à remplir efficacement leur rôle social.
Bien qu’elle partage les difficultés de Reem, Ola El-Sayed, un pseudonyme, originaire du gouvernorat de Qena, a suivi un parcours quelque peu différent. Elle a commencé en 2014 comme agente rattachée à des clubs féminins. Pendant des années, elle organisait uniquement des excursions, des activités récréatives et de formation, ainsi que des rencontres éducatives dans son quartier. Ola se souvient qu’il y avait alors 3 000 agentes et que leurs conditions étaient bien meilleures. Tout a basculé lorsqu’elles ont été contraintes de signer des contrats de bénévolat au profit du ministère de la Solidarité sociale.
Le nombre d’agentes a ensuite fortement augmenté, pour atteindre entre 15 000 et 20 000. Elles ont alors commencé à subir l’irrégularité des indemnités mensuelles de 1 500 livres, dont 300 sont prélevées pour l’assurance sociale. Certains mois, elles ne reçoivent rien. Lorsqu’elles se plaignent, les responsables leur répondent : “Vous êtes bénévoles.” Leurs tâches ont aussi changé ces dernières années : chaque petit groupe doit désormais suivre et visiter 200 familles bénéficiaires de Takaful et Karama dans les villages, raconte Ola.
Elle déclare à Zawia3 :
« Nous souffrons. Nous n’avons pas de salaires pour vivre ni de garanties protégeant nos droits. La responsable d’une unité sociale peut empêcher le paiement de toute agente qui lui déplaît. Nous recevons des menaces depuis notre campagne en ligne de 2020 contre nos conditions et le faible montant de l’indemnité vestimentaire. L’ancienne ministre Nevine El-Kabbag avait alors exprimé sa solidarité. Aujourd’hui, nous travaillons sous les menaces et les humiliations, en plus des retenues et de l’irrégularité des versements. »
Elle précise leurs tâches actuelles : « Chacune doit visiter les personnes dont elle est responsable, s’enregistrer électroniquement depuis leur domicile et partager sa position GPS avec son téléphone personnel. Sinon, nous sommes privées de l’indemnité. Le ministère ne fournit ni forfaits internet payés ni téléphones professionnels. »
Malgré tout, Ola n’envisage pas de quitter son travail. Elle veut vivre dignement. Ses demandes sont claires : un salaire minimum, des contrats officiels, des assurances maladie et sociale, des outils adaptés et un traitement respectueux du rôle des agentes dans la protection de la société contre la pauvreté, l’ignorance et la violence.
Zawia3 a obtenu une copie d’un contrat de bénévolat d’agente sociale. Il prévoit un accord entre la Fondation générale de solidarité sociale, première partie, et la bénévole, seconde partie, pour exercer cette fonction pendant un an, renouvelable automatiquement sauf notification par l’une des parties un mois avant l’échéance. La bénévole s’engage à accomplir les missions définies, participer aux activités communautaires et de sensibilisation, respecter les lois, règlements et instructions, préserver la confidentialité, fournir un extrait de casier judiciaire, signaler toute modification de ses renseignements et ne pas cumuler plusieurs engagements bénévoles sans l’accord de la fondation.
Le contrat oblige la fondation à définir les missions, fournir les moyens et la formation nécessaires, faciliter les contacts avec la communauté et verser les primes mensuelles prévues. Il reconnaît à la bénévole le droit de connaître ses droits et obligations, de participer aux activités, de recevoir des formations et attestations de reconnaissance, ainsi que 15 jours de congé annuel, un congé maladie et trois mois de congé maternité pour les femmes. Des formations peuvent lui être confiées en Égypte ou à l’étranger aux frais de la fondation lorsqu’elle en prend l’initiative. Le contrat prend fin à son échéance ou par notification écrite, chaque partie pouvant engager une procédure en cas de manquement.
Le document précise expressément qu’il s’agit d’un contrat de bénévolat, et non d’une relation de travail rémunérée. Les dispositions du Code du travail relatives au salaire, aux assurances sociales ou au licenciement abusif ne s’appliquent donc pas. Il prive également la seconde partie des assurances ou des droits des salariés en cas de litige. Bien que qualifié de bénévolat, il impose à l’agente des obligations précises ressemblant à des obligations professionnelles, ce qui peut créer une ambiguïté en cas de différend. La référence au règlement des primes indique l’existence d’une rémunération ou allocation symbolique, sans constituer juridiquement un “salaire”. Aucune clause n’oblige non plus la fondation à prendre en charge des soins ou une assurance vie.
Le contrat donne à la fondation, le ministère de la Solidarité sociale, le droit de définir les tâches, de résilier l’accord et d’interdire le cumul avec d’autres organismes, sans obligation d’indemnisation. Les articles 1 et 2 imposent à la seconde partie des missions pouvant être quotidiennes ou saisonnières, sans souplesse clairement définie. L’article 3 facilite la résiliation par la première partie. L’article 5 impose la confidentialité des informations et documents, exposant l’agente à une responsabilité juridique en cas de violation. L’article 6 comporte une clause de non-cumul susceptible de limiter sa liberté de faire du bénévolat ailleurs, tandis que les articles 12 et 13 autorisent une résiliation unilatérale.
Un lien avec la communauté
Lamia Lotfy, directrice exécutive de l’Initiative pour les femmes rurales, explique que les agentes sensibilisent les hommes et les femmes des zones rurales à la santé reproductive, aux droits des femmes, à la santé et aux questions démographiques, notamment les mutilations génitales féminines et le mariage précoce, tout en assurant un accompagnement familial. Leur proximité géographique et sociale avec les habitants, puisqu’elles viennent du même village ou de villages voisins, crée une confiance qui manquerait à des intervenants extérieurs. Leur travail repose sur le porte-à-porte et les visites à domicile, non sur des conférences publiques. Elles relient aussi les associations aux femmes et aux publics visés dans les villages, même lorsqu’elles ne mettent pas elles-mêmes en œuvre les programmes d’autonomisation économique ou d’aide.
Elle déclare à Zawia3 :
« La somme perçue par les agentes rurales du ministère de la Solidarité sociale est dérisoire. Elle reflète une pratique répandue dans l’emploi public : recourir aux contrats temporaires ou de bénévolat pour éviter la titularisation, l’assurance sociale et toute protection assurantielle et sanitaire. Malgré leur nom de “contrats de bénévolat”, ce sont en réalité des contrats de travail. Les agentes se voient confier des tâches difficiles couvrant des villages entiers, leurs vastes territoires, les hameaux voisins et des populations importantes. »
Selon Lamia, l’absence de suivi et d’évaluation régulière à partir de rapports précis empêche leur développement professionnel. La réussite ou l’échec dépend alors de leurs capacités personnelles et de l’expérience acquise par essais et erreurs. Elles manquent à la fois de formation, de moyens matériels et de connaissances, ce qui fragilise leur situation financière, professionnelle et leur protection sociale. Elle insiste sur la nécessité de les former aux questions qu’elles abordent pour qu’elles remplissent pleinement leur rôle. Elles ont besoin de formation, d’éducation et d’une conscience accrue de ces enjeux : l’absence d’adhésion réelle à une cause peut empêcher l’effet recherché, voire produire l’inverse.
Le 22 février 2022, l’ancienne ministre de la Solidarité sociale, Nevine El-Kabbag, avait annoncé l’intégration de 3 000 agentes rurales au système d’assurance sociale pour la première fois, à compter de janvier 2022, pour un coût annuel de 4,5 millions de livres. Elles étaient considérées comme des travailleuses informelles couvertes par la loi n° 148 de 2019 sur les assurances sociales.
Elle expliquait que le ministère préparait une association centrale des agentes sociales chargée de payer leurs cotisations et de défendre leurs intérêts, avec une protection sociale complète coordonnée avec les organismes compétents. La décision avait été concertée avec l’Organisation nationale d’assurance sociale pour leur accorder les prestations de la nouvelle loi : pension de retraite, pension pour accident du travail et pension de réversion d’au moins 916 livres à ce moment-là, avec une augmentation progressive du minimum.
Le 17 mai 2025, la ministre Maya Morsi a remercié les agentes pour leur engagement bénévole en faveur des enjeux sociaux, affirmant le respect du ministère pour leur rôle. Elle s’est dite favorable à leur travail avec d’autres organismes pour accroître leurs revenus, précisément parce qu’elles sont bénévoles, et a souligné la volonté du ministère de leur assurer une couverture sociale.
Des politiques qui féminisent la pauvreté
La spécialiste du genre Mai Saleh, directrice du programme Travail et droits économiques de la Fondation de la femme nouvelle, décrit à Zawia3 une crise à deux dimensions : la situation des agentes et la façon dont le ministère les traite. Celui-ci s’appuie largement sur elles pour des campagnes et événements importants : sensibilisation en porte-à-porte, mobilisation électorale lors des présidentielles, travail pendant la pandémie de coronavirus et tâches administratives dans les unités sociales ne relevant pas de leurs compétences. En revanche, il leur oppose une grande rigidité et des restrictions sévères entravant l’accès à leurs droits financiers.
Elle affirme : « Le ministère les considère comme des “bénévoles” et insiste pour leur faire signer ces contrats, les privant du droit à la titularisation. Cette position est devenue plus nette sous la ministre actuelle, Maya Morsi, qui a explicitement refusé d’en nommer une seule. Sous Nevine El-Kabbag, des avancées lentes vers des solutions possibles avaient eu lieu. »
La responsable du programme rappelle que la crise remonte au refus de titulariser la première promotion d’environ 2 000 agentes, accompagnée de menaces directes. La même situation s’est poursuivie pour les promotions suivantes, jusqu’à environ 15 000 agentes, toutes sans titularisation. Le ministère a aussi suspendu de nombreux contrats, invoquant favoritisme ou insuffisance du travail, avant de réintégrer certaines femmes après des plaintes et appels à l’aide, sans réintégrer toutes les personnes touchées.
Elle ajoute : « Les nouvelles conditions de paiement, comme l’inscription sur le système électronique, la géolocalisation GPS sur les lieux de travail et la présence aux formations, ont privé beaucoup d’entre elles de leur maigre rémunération, généralement inférieure à 1 300 livres après retenues. Une corruption administrative a aussi conduit à prélever des cotisations sociales sur certaines indemnités sans les reverser effectivement, privant les agentes de toute protection réelle. »
Mai estime que le ministère exploite leur vulnérabilité. La plupart sont divorcées, veuves ou issues de familles sous le seuil de pauvreté, ce qui les pousse à accepter de faibles rémunérations et des conditions injustes. Elle y voit une contradiction manifeste en matière de genre : alors que l’État proclame l’autonomisation des femmes, le ministère mène des politiques féminisant la pauvreté, à l’image de l’exploitation des femmes comme main-d’œuvre bon marché dans le secteur privé. La crise dépasse donc un simple dossier de travail. Les contrats de bénévolat ont permis au ministère de se protéger juridiquement contre toute obligation envers elles, dans une approche gouvernementale plus large recourant à la sous-traitance ou aux contrats temporaires de prestation dans différents secteurs pour éviter les engagements financiers et sociaux.
Saleh conclut que la solution ne réside pas dans les rassemblements de protestation ou les demandes individuelles, mais dans un arrêt collectif et total du travail. Cela exercerait une pression réelle sur le ministère, qui dépend d’elles pour ses activités et initiatives sur le terrain, surtout après la répétition de promesses non tenues concernant les indemnités et primes.
Zawia3 a également obtenu des enregistrements audio contenant les instructions d’une responsable du ministère aux agentes. Elle y présente ses excuses pour le retard de paiement des sommes dues en août, tout en affirmant que l’indemnité mensuelle dépend essentiellement du travail accompli, conformément au contrat et au règlement. Elles ne sont pas des fonctionnaires permanentes disposant d’un salaire mensuel fixe indépendamment de leurs résultats, explique-t-elle. C’est la nature du bénévolat : l’indemnité est versée en contrepartie des tâches effectuées et achevées.
Dans des messages audio envoyés par WhatsApp, la responsable avertit que toute agente n’effectuant pas les tâches demandées risque de ne pas percevoir l’indemnité en fin de mois. Plusieurs critères déterminent l’évaluation et le droit au paiement. Les visites aux familles bénéficiaires doivent être enregistrées depuis leur emplacement réel au moyen du GPS. Un mécanisme de vérification existe aussi : même lorsqu’une visite figure sur la plateforme, le ministère appelle la famille. Si celle-ci déclare qu’elle n’a pas eu lieu, si le numéro est erroné ou si les visites sont fictives et limitées à un passage dans la rue, le travail n’est pas considéré comme satisfaisant et le paiement peut être refusé. L’absence aux activités, formations et rencontres à l’intérieur ou à l’extérieur du gouvernorat, ainsi qu’au jour de présence prévu dans l’unité, entraîne également le non-paiement.
S’adressant aux agentes, elle ajoute : « L’idée que l’indemnité sera versée automatiquement chaque mois est totalement fausse. Vos arrangements financiers personnels, échéances ou tontines, ne nous concernent pas. Si vous voulez continuer à recevoir cette indemnité, vous devez accomplir parfaitement et continuellement votre travail. Lorsqu’une formation vous est demandée, nous n’acceptons pas des excuses comme : “Je viendrai avec ma fille, car je n’ai personne à qui la confier.” Lorsqu’on vous demande les photographies des trois rencontres du mois, vous devez les fournir. Quand une rencontre est organisée avec des organismes importants comme Mawadda, Vie décente ou le Fonds de lutte contre la drogue, une mobilisation efficace est requise. Si vous ne faites pas tout cela, sur quelle base méritez-vous l’indemnité ? »
Elle poursuit : « Ne considérez pas l’indemnité comme un droit acquis versé systématiquement chaque mois. Elle n’est pas automatique et peut ne pas être disponible mensuellement. Elle dépend de la qualité du travail et de l’accomplissement des missions confiées. Quant aux remarques déplacées que nous entendons parfois, telles que “Combien nous donnez-vous ?” ou “Que peut-on faire avec cette somme ?”, notre réponse est : voilà notre travail bénévole. S’il ne vous convient pas ou dépasse vos possibilités, vous pouvez le quitter, et nous vous souhaitons de réussir ailleurs. Nous ne sommes pas obligés d’écouter ces remarques. »
Une situation juridique complexe
L’avocat des droits humains Malek Adly, directeur du Centre égyptien pour les droits économiques et sociaux, qualifie d’“extrêmement complexe” la situation d’environ 15 000 agentes rurales sous contrat de bénévolat au ministère de la Solidarité sociale. Le problème principal est l’absence de contrats de travail clairs. Elles travaillent sous contrat de bénévolat et ne reçoivent que 1 300 livres mensuelles, lorsqu’elles les perçoivent, versées sur le budget de l’État.
Adly explique à Zawia3 que certaines travaillent dans ces conditions depuis plus de dix ans, compliquant encore la crise. Certaines ont commencé à protester, ce qui a entraîné la suspension de plusieurs agentes, tandis que d’autres étaient ignorées. Quelques-unes se sont même entendu dire que le ministère n’avait “aucun contrat de ce type”.
L’avocat Essam Reda Rekiba distingue trois grandes catégories : les agentes sanitaires ou rurales rattachées au ministère de la Santé, celles du ministère de la Solidarité sociale et celles d’un organisme de financement lié à la Banque mondiale. Son cabinet engage des procédures pour ces différentes catégories, afin d’obtenir une titularisation, un changement d’intitulé de poste ou d’autres droits professionnels. Le ministère de la Santé procède de deux façons : l’agente est recrutée sous contrat, ou déjà nommée et demande un changement d’intitulé. En revanche, le ministère de la Solidarité sociale ne les titularise jamais. Toutes travaillent sous contrats de bénévolat contre indemnité, selon un système de paiement à la tâche ou sous contrats indemnitaires, sans véritables avantages professionnels. La Banque mondiale verse de meilleures rémunérations que les deux autres organismes, mais conclut également des contrats de bénévolat.
Il déclare à Zawia3 :
« Certaines procédures que j’ai engagées ont abouti à des jugements accordant une titularisation, même avec des contrats de bénévolat. Selon l’appréciation du tribunal, elles obtiennent un contrat permanent ou une nomination. Nous avons obtenu un jugement ordonnant directement la nomination d’agentes. »
Rekiba indique que la loi leur permet de saisir la justice pour faire valoir leurs droits. Après trois ans, explique-t-il, un contrat de bénévolat donne à sa titulaire le droit de demander une titularisation. La plupart hésitent pourtant à engager une procédure par peur d’être renvoyées, ce qu’il juge erroné puisque la loi protège leurs droits. Le problème touche tous les villages d’Égypte, et beaucoup acceptent ces conditions malgré l’absence de véritables avantages.
Le tribunal avait annulé la décision implicite de refus de l’administration d’engager les démarches pour nommer la requérante à un poste et un grade permanents relevant de la ligne des rémunérations fixes du chapitre premier, Salaires, avec les conséquences qui en découlent. Le jugement, dont l’avocat Essam Reda Rekiba a publié une copie, déclarait la requête recevable et, sur le fond, annulait le refus de prendre les mesures nécessaires à cette nomination permanente sur cette ligne budgétaire, selon les motifs détaillés. Il mettait les frais à la charge de l’administration.
Une démarche parlementaire
En novembre de l’année précédente, le député Mohamed Hamdy Moussa a déposé une demande d’explications à la ministre de la Solidarité sociale sur les contrats temporaires des agentes rurales et leur absence de couverture maladie. La commission de la Solidarité sociale, de la Famille et des Personnes handicapées de la Chambre des représentants l’a examinée.
Le député explique à Zawia3 avoir saisi le ministère des conditions des agentes. L’ancienne ministre Nevine El-Kabbag avait accepté leur inclusion dans les assurances maladie et sociale, tandis que l’actuelle ministre Maya Morsi avait discuté de l’amélioration de leur rémunération en 2024.
Il déclare :
« Nous avons aussi abordé les rémunérations, et ils ont promis de les augmenter. Ils ont annoncé des hausses progressives, le budget de l’État ne permettant pas une augmentation d’un seul coup. » Il précise que leur rémunération a récemment atteint 1 500 livres, dont sont déduites les cotisations sociales. Ces sommes sont cependant versées sous forme d’indemnités irrégulières, non de salaires fixes. Elles relèvent d’un chapitre budgétaire précis et restent considérées comme des indemnités plutôt que comme des salaires permanents.
Le député ajoute : « Leur rôle est très important et leurs contributions sont utiles, mais il faut les rendre pleinement effectives par l’orientation et le soutien du gouvernement. Elles visitent réellement les maisons et s’entretiennent avec les femmes, notamment à la campagne, accomplissant un immense travail de sensibilisation. »
Il insiste sur leur importance pour la sensibilisation sanitaire et sociale, surtout dans les villages et les campagnes, où elles rendent visite aux familles pour aborder les questions de santé, de comportement et de société. « Elles sont indispensables, mais ont un besoin urgent d’amélioration de leurs conditions de travail et de renforcement de leur rôle », ajoute-t-il.
En définitive, la crise des agentes sociales révèle un paradoxe saisissant entre leur rôle dans la lutte contre la pauvreté, l’ignorance et la violence, et la précarité de leurs conditions professionnelles et de vie. Contrats de bénévolat les privant des droits les plus élémentaires, indemnités dérisoires et irrégulières, pressions administratives et de terrain : des milliers de femmes restent un pilier des initiatives publiques dans les villages et hameaux, sans garanties ni protection. L’accumulation des plaintes et des promesses différées rend plus nécessaire une volonté politique sérieuse et des réformes législatives reconnaissant leur rôle, transformant ce bénévolat forcé en travail décent et garantissant un minimum de dignité et de conditions de vie acceptables. Ce serait donner réalité aux slogans officiels d’autonomisation économique des femmes et d’égalité entre les sexes.
