Une économie dont le président dit qu’elle ne dépasse pas deux pour cent du produit, dont le budget dit qu’elle est un secret militaire, et dont le Fonds monétaire international dit qu’elle a besoin de comptes semestriels, d’un rapport fiscal annuel et de déclarations de patrimoine de ses dirigeants pour devenir une économie mesurable.
Ce 10 janvier, le Fonds monétaire international a publié le rapport de ses services sur le nouvel accord de prêt à l’Égypte d’un montant de trois milliards de dollars, avec en annexe le mémorandum de politiques économiques et financières auquel le gouvernement égyptien s’est engagé en contrepartie du prêt. Entre les lignes du mémorandum figure un engagement qu’aucun gouvernement égyptien n’avait jamais signé devant une instance internationale : que la « définition de l’État » dans le document de politique de propriété de l’État couvrira toutes les entités détenues en totalité ou en partie par une entité liée à l’État, quel que soit le cadre institutionnel en vertu duquel elles ont été créées, que les entreprises détenues par l’armée sont mentionnées nommément parmi ce que couvre cette définition, aux côtés des entreprises du secteur public, du secteur des affaires publiques et des autorités économiques, que les exonérations fiscales de toutes ces entités seront levées, qu’elles présenteront des comptes financiers semestriels au ministère des Finances, qui les rendra publics, et que leurs hauts responsables présenteront des déclarations de patrimoine, selon la lecture du rapport et du mémorandum par Yezid Sayigh, chercheur au Carnegie Middle East Center. Le président Abdel Fattah al-Sissi avait adopté le document de politique de propriété de l’État le 29 décembre, quelques jours avant la publication de l’accord, qui en fait un critère structurel pour évaluer le respect de ses engagements.
Cette enquête rassemble ce que la presse, les chercheurs et les documents officiels savent de cette économie dont le propriétaire nie l’ampleur tout en refusant qu’elle soit recensée, de la première estimation officielle de sa taille à la dernière promesse d’introduire ses entreprises en Bourse, au moment où elle est devenue, pour la première fois, une clause d’un accord international.
Le chiffre que personne ne détient
Il n’existe aucun chiffre unique et consensuel sur l’ampleur de l’activité économique des forces armées égyptiennes, et tous les chiffres qui circulent proviennent de trois sources dont aucune ne peut être vérifiée : la présidence, l’institution militaire elle-même et les estimations extérieures. Le 24 décembre 2016, lors de la cérémonie d’inauguration des extensions de la société El-Nasr pour les produits chimiques intermédiaires à Abu Rawash, à Gizeh, une société affiliée à l’Organisation des projets du service national, al-Sissi a déclaré que l’activité économique de l’armée représentait entre 1,5 et 2 pour cent d’un produit intérieur qu’il a estimé entre trois et quatre mille milliards de livres, qu’on avait dit que l’économie de l’armée équivalait à vingt, voire cinquante pour cent de l’économie, et il a ajouté : « Si seulement », assurant que l’armée paie des impôts sur tous ses projets et est soumise au contrôle. Selon le calcul des chiffres cités par le président lui-même, cela signifiait une activité comprise entre 45 et 80 milliards de livres par an (entre 2,4 et 4,3 milliards de dollars au taux de ce jour-là), un chiffre qu’aucun document émanant d’une quelconque instance officielle n’est venu étayer ou démonter.
Quatre ans plus tôt, le 27 mars 2012, le Conseil suprême des forces armées avait fait la déclaration officielle la plus claire de l’histoire de ce dossier. Lors d’une conférence de presse tenue par le Conseil, le général de division Mahmoud Nasr, ministre adjoint de la Défense chargé des affaires financières et membre du Conseil, a déclaré que les forces armées avaient accordé aux organes de l’État des prêts de 2,352 milliards de livres et avaient contribué à soutenir l’économie à hauteur de 12,199 milliards de livres depuis février 2011, puis il a ajouté, en réponse aux demandes de soumettre l’activité économique de l’armée au contrôle parlementaire : « La sueur de trente années, nous ne la laisserons à personne d’autre pour qu’il la détruise, et nous ne permettrons à quiconque, qui qu’il soit, d’approcher les projets des forces armées. » Qualifier ces projets de « sueur du ministère de la Défense » et non d’« argent de l’État » n’était pas un lapsus, mais la doctrine qui régit le dossier jusqu’à aujourd’hui : des revenus réalisés sur les terres de l’État, avec la main-d’œuvre de ses conscrits et l’exonération de ses impôts, puis traités comme une propriété privée de l’institution.
Quant aux estimations extérieures, elles varient d’une manière qui reflète l’absence de données et non la différence des méthodes. La chaîne Al Jazeera English a rapporté en 2013 que les estimations situent la part de l’armée entre dix et quarante pour cent de l’économie, et que des câbles diplomatiques américains publiés par WikiLeaks citaient l’ancien ministre de la Production militaire Sayed Meshaal affirmant que les revenus de son ministère provenant du seul secteur privé atteignaient environ deux milliards de livres par an et qu’il employait quarante mille civils. En mars 2018, le ministre de la Production militaire Mohamed Al-Assar a déclaré que les ventes des entreprises de son ministère avaient atteint 8,9 milliards de livres en 2017 et qu’elles visaient 12 milliards en 2018 ; ce ministère supervise vingt entreprises et usines, tandis que l’Organisation arabe pour l’industrialisation possède au moins douze autres entreprises, et que le ministère de la Défense en contrôle des dizaines à travers ses organes, selon une enquête approfondie publiée par Reuters en mai 2018 sous le titre « De la salle de guerre à la salle de direction ».
Lorsque Yezid Sayigh a examiné tous ces chiffres dans son étude « Les propriétaires de la République » publiée par Carnegie en novembre 2019, l’étude la plus complète jamais écrite sur l’anatomie de l’économie militaire égyptienne, il a conclu que les estimations du président et des responsables de la défense, entre 1 et 2 pour cent du produit, renvoient probablement à la valeur totale des biens et services produits par les trois organes militaires, le ministère de la Production militaire, l’Organisation arabe pour l’industrialisation et le ministère de la Défense avec ses organes, mais qu’elles ne mesurent pas l’essentiel : le rôle de gestion que l’armée en est venue à jouer dans des dizaines de grands projets de l’État en tant qu’entrepreneur général, gestionnaire des contrats et distributeur de ceux-ci au secteur privé, ainsi que les terres que possèdent ses organes et leur droit de veto sur leur utilisation. Sayigh a écrit que le renforcement de l’armée sous al-Sissi pourrait la mener à un point au-delà duquel il deviendrait impossible de l’extraire de l’économie. L’opacité est accrue par le fait que le budget des forces armées n’est discuté qu’au sein du Conseil de défense nationale et inscrit sous la forme d’un chiffre unique dans le budget général de l’État, en vertu de l’article 203 de la Constitution, de sorte que ni le Parlement, ni l’Organisme central d’audit, ni l’opinion publique ne savent ce qui entre dans ce chiffre et ce qui en sort.
Trois bras et un organe qui grandit chaque année
L’économie militaire se répartit entre trois bras de nature juridique différente. Le premier est le ministère de la Production militaire, avec son Autorité nationale pour la production militaire et ses usines, qui dépassent la vingtaine ; le deuxième est l’Organisation arabe pour l’industrialisation, fondée par l’Égypte, l’Arabie saoudite, le Qatar et les Émirats en 1975 avec un capital de plus d’un milliard de dollars pour bâtir une industrie de défense arabe, avant que les trois pays ne s’en retirent pour protester contre le traité de paix avec Israël, si bien qu’elle est restée purement égyptienne et gère une douzaine d’entreprises entre le militaire et le civil, des usines Sakr, Kader et Helwan pour les industries avancées à « Semaf » pour les wagons de chemin de fer, en passant par l’usine de bois d’Abu Zabal et la Société arabe pour les énergies renouvelables. Quant au troisième bras, le plus grand et le moins transparent, c’est le ministère de la Défense avec ses quatre organes à activité économique : l’Autorité d’ingénierie, qui gère les grands projets de l’État ; l’Agence des projets fonciers des forces armées, qui possède la terre ; l’Autorité des affaires financières ; et l’Organisation des projets du service national, qui possède les entreprises.
L’Organisation des projets du service national a été créée par le décret présidentiel n° 32 de 1979, l’année de la signature du traité de paix, avec pour objectif déclaré de parvenir à une autosuffisance relative pour les besoins des forces armées et d’écouler l’excédent des capacités de production sur le marché local. Quatre décennies plus tard, le Financial Times a écrit en janvier 2022, selon ce qu’a rapporté Al Jazeera, que l’Organisation contrôle trente-deux entreprises, dont un tiers a été créé après 2015. Il suffit de lire ce que l’Organisation annonce sur elle-même pour savoir à quel point l’excédent de production s’est éloigné des besoins des soldats : la société El-Nasr pour les services et la maintenance « Queen Service », détenue à 75 pour cent par l’Organisation, qui opère dans la sécurité, le gardiennage, le nettoyage, la gestion d’hôtels et de villages touristiques, les garages et les fournitures ; la société « Makarona Queen », avec neuf usines, dix-huit lignes de production et au moins 150 000 tonnes par an ; le complexe de production d’œufs, avec quatre unités produisant 120 millions d’œufs par an ; la Société nationale des industries alimentaires à Rafah, avec quatre usines de confitures, de jus et d’huile d’olive ; la société d’eau minérale « Safi », avec trois usines et vingt-quatre points de vente dans le Grand Caire ; la ferme de Wadi Al-Sheikh à Assiout, sur dix mille feddans ; la Société nationale de bonification des terres désertiques à Est-Oweinat, sur 110 000 feddans, avec quinze fermes ovines, cinq fermes bovines, trente ruchers et 612 logements pour le personnel des forces armées ; la société de Haute-Égypte pour la transformation agricole, avec des usines de fromage, de sauce tomate et d’aliments pour bétail à Assiout, Sohag et dans la Nouvelle Vallée ; la Société nationale de réfrigération et de fournitures, créée en 2015 pour le transport frigorifique ; et la Société nationale du pétrole, créée en 1993, avec soixante et onze stations-service en activité, dix-sept en construction et un objectif déclaré de 125 stations.
Dans l’industrie : la société El-Nasr pour les produits chimiques intermédiaires, avec un complexe de neuf usines à Kom Oshim, dans le Fayoum, pour l’alun, l’acide sulfurique, les engrais au superphosphate et le sulfate de potassium, et un complexe de cinq usines à Abu Rawash pour le chlore et les gaz médicaux et industriels ; la société des ciments d’Al-Arish, au mont Lubni au sud d’Al-Arish, d’une capacité d’environ 3,2 millions de tonnes par an ; la Société arabe internationale d’optique, à Madinat El-Salam, en partenariat avec le groupe français Thales, qui en détient 49 pour cent ; l’usine de bâches plastiques d’Almaza, d’une production de 1 500 tonnes par an ; et la Société nationale des batteries, inaugurée par al-Sissi en 2015. Dans le bâtiment et les routes : la Société nationale d’entreprise générale et de fournitures d’Almaza, qui a réalisé des écoles, des centres de jeunesse, des unités de santé et des terrains de sport, et la Société nationale de construction, de développement et de gestion des routes, qui a réalisé la route Le Caire-Aïn Sokhna et la route occidentale Helwan-Kuraymat-Assiout ; le décret présidentiel n° 233 de 2016 a attribué vingt et une routes au ministère de la Défense, après que le gouvernement de Hazem Al-Biblawi eut confié en 2014 à l’Autorité d’ingénierie les travaux d’entretien de vingt-sept ponts et tunnels pour un coût de 4,47 milliards de livres. Dans les mines : un secteur à Nasr City qui extrait la bentonite, le sable siliceux, le kaolin et la dolomite, et la Société égyptienne des sables noirs, créée par le certificat n° 769 de l’Autorité générale de l’investissement le 15 février 2016 pour concentrer et séparer les minerais économiques des sables des plages, et dont les actionnaires sont, aux côtés de l’Organisation, l’Autorité des matières nucléaires, le gouvernorat de Kafr El-Sheikh, la Banque nationale d’investissement et la Société égyptienne des richesses minières.
L’histoire de l’aquaculture révèle comment la terre se transforme en entreprise. En 2016 a été publié le décret présidentiel n° 270 réaffectant 2 815,14 feddans de terres de l’État dans la zone de Ghalioun, à Kafr El-Sheikh, à l’Organisation des projets du service national pour l’aquaculture, ainsi que le décret 332 réaffectant 107,55 feddans dans le triangle d’Al-Daiba, à l’ouest de Port-Saïd, dans le même but, puis la Société nationale des ressources halieutiques et de la vie aquatique a été créée en 2015 pour gérer le projet, dont le président, le général de division d’état-major Hamdi Badeen, a déclaré qu’il comprend, dans le bassin de Ghalioun, 453 bassins de poissons marins, 626 bassins de crevettes, 186 bassins d’immunisation et une écloserie produisant vingt millions d’alevins et deux milliards d’unités de crevettes. Dans la même logique, le décret présidentiel n° 446 de 2015 a permis à l’Agence des projets fonciers des forces armées, pour la première fois, de créer des sociétés sous toutes leurs formes, seule ou en partenariat avec des capitaux nationaux ou étrangers ; l’Agence a ainsi lancé une société d’aquaculture de 150 millions de dollars, la « Société internationale des produits marins », en partenariat avec l’investisseur saoudien Mohamed Amer Al-Jari et une société allemande d’élevage de thon. Le 2 décembre 2015, cette même Agence a annoncé la vente aux enchères publiques de logements, de locaux commerciaux et de places de stationnement à Zahraa Madinat Nasr, dans le Dixième District, aux tours Safwa Al-Mithaq, à Nozha, à Al-Jabal Al-Akhdar, à Helmeya, à l’extension de Rabaa Al-Adawiya et à Alexandrie, avec un acompte de 35 pour cent et le solde payable en trois ans à un taux d’intérêt de 7 pour cent, c’est-à-dire avec les mêmes outils que n’importe quel promoteur immobilier privé, à une différence près : la terre n’a pas été achetée.
La capitale que possède l’armée
La Nouvelle Capitale administrative est l’exemple le plus clair de ce mécanisme. Après le retrait de l’homme d’affaires émirati Mohamed Alabbar, président d’« Emaar », des projets de construction de la capitale, faute d’un accord satisfaisant pour les deux parties, a été publié en février 2016 le décret présidentiel n° 57 considérant les terres de la Nouvelle Capitale administrative et de la communauté urbaine Cheikh Mohamed Bin Zayed, soit 16 645 feddans au sud de la route Le Caire-Suez, comme des zones de nouvelles communautés urbaines, et prévoyant la création, par l’Autorité des communautés urbaines, l’Organisation des projets du service national et l’Agence des projets fonciers des forces armées, d’une société par actions chargée de planifier et de construire la capitale, la valeur du terrain constituant la part de l’Agence foncière dans le capital. Le 8 mai 2016, l’assemblée constitutive de la société « Administrative Capital for Urban Development » a tenu sa première réunion, avec un capital libéré de six milliards de livres et un conseil d’administration de treize membres, dont quatre représentant les forces armées : le général de division d’état-major Kamel El-Wazir, chef de l’Autorité d’ingénierie, le général de division Amir Sayed Ahmed, conseiller du ministre de la Défense pour les projets, le général de division Mostafa Amin Ali, directeur de l’Organisation du service national, et le général de division d’état-major Mohamed Abd El-Latif, devenu administrateur délégué de la société. La propriété de la société se répartit entre l’Autorité des communautés urbaines (49 pour cent), l’Organisation des projets du service national (29,4 pour cent) et l’Agence des projets fonciers des forces armées (21,6 pour cent), ce qui signifie que l’armée en détient la majorité avec cinquante et un pour cent ; son portefeuille foncier atteignait en janvier 2022 environ 174 000 feddans. Le projet présenté à l’opinion publique comme la nouvelle capitale de l’État est donc, dans les registres de l’Autorité générale de l’investissement, une société par actions soumise à la loi sur l’investissement n° 8 de 1997, dont l’armée détient la majorité et dont elle vend les terres.
En vertu de la loi n° 143 de 1981 sur les terres désertiques et des décisions qui la complètent, il n’est pas permis de disposer des terres désertiques de l’État, qui constituent l’écrasante majorité de la superficie du pays, sans l’accord du ministère de la Défense, qui décide de ce qui est « d’importance stratégique ». Un rapport du Centre d’études d’Al Jazeera de novembre 2016 a documenté que les forces armées, en tant qu’entité contrôlant les terres de l’État, obtiennent les terrains nécessaires à leurs projets économiques sans en verser le prix au Trésor, en plus des exonérations douanières et fiscales et de la main-d’œuvre quasi gratuite des conscrits, des facteurs qui, réunis, leur confèrent des avantages dont ne disposent ni les autres entreprises de l’État ni le secteur privé. Un document de Shana Marshall publié par Carnegie en avril 2015 indique que le gouvernement intérimaire dirigé par Hazem Al-Biblawi a attribué, durant les dix mois qui ont suivi le renversement de Mohamed Morsi, des projets d’une valeur d’environ 770 millions de dollars à l’armée, à ses institutions et à ses entreprises, et qu’après juillet 2013 l’armée est entrée dans de nouveaux secteurs économiques et s’est emparée de grands projets longtemps marqués par la présence des grands capitaux.
Des privilèges inscrits dans la loi
L’avantage concurrentiel des entreprises de l’armée n’a pas besoin d’être déduit : il est écrit dans les lois. La loi sur l’impôt sur les biens immobiliers bâtis exonère, par le texte de son article relatif aux exonérations, « les clubs et hôtels des forces armées, les maisons des armes, les complexes, les centres médicaux, les hôpitaux et les cliniques militaires et les biens bâtis situés dans leur périmètre, ainsi que les autres unités proposées par l’Autorité des opérations des forces armées », et ajoute que ces entités ne sont en aucun cas soumises aux travaux des commissions de recensement et d’évaluation « conformément aux exigences des affaires de défense et de la sécurité nationale » ; le ministre de la Défense Sedky Sobhy a promulgué le 19 avril 2015 la décision n° 68 fixant les unités exonérées. Les importations des forces armées sont exonérées de droits de douane en vertu de la loi 186 de 1986, et leurs achats sont exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée. Dans sa lecture de l’accord avec le Fonds monétaire, Sayigh résume que les entreprises militaires ont bénéficié d’exonérations plus larges encore que le reste des entreprises de l’État : impôts sur le revenu et sur les biens immobiliers, taxe sur la valeur ajoutée, droits de douane et frais administratifs, plafonds de taux de change et péages routiers, et que le mémorandum gouvernemental promet désormais de supprimer toutes leurs exonérations fiscales.
Le deuxième avantage vient de la loi sur les appels d’offres elle-même. La loi n° 182 de 2018 réglementant les marchés publics autorise la contractualisation directe entre entités publiques, et c’est la porte par laquelle passe l’Autorité d’ingénierie en tant que contractant public qui reçoit les projets nationaux par attribution directe avant de les répartir entre des sous-traitants. Reuters a documenté dans son enquête de 2018 comment des investisseurs du secteur privé se plaignent d’une concurrence dont ils ne possèdent pas les outils, tandis que le ministre de la Production militaire a déclaré à l’agence que l’Égypte avait besoin des entreprises privées comme « colonne vertébrale » de l’industrie et de l’économie. Le troisième avantage est humain : la plus grande partie des travailleurs des projets économiques de l’armée sont des conscrits qui effectuent un service obligatoire pour un salaire symbolique, ce qui rend le coût de production dans l’usine de pâtes ou la station-service sans commune mesure avec celui d’un concurrent qui paie le salaire minimum et les cotisations sociales.
L’introduction en Bourse qui ne vient pas
Depuis qu’al-Sissi a déclaré en 2016 que l’armée « n’a rien à cacher », l’introduction de ses entreprises en Bourse est devenue la promesse répétée chaque année sans jamais être tenue. En octobre 2019, le président a appelé à introduire en Bourse certaines entreprises des forces armées afin que les citoyens puissent en posséder des actions ; en février 2020, le Fonds souverain d’Égypte a signé un accord de coopération avec l’Organisation des projets du service national, et en mars de la même année, le directeur général du Fonds, Ayman Suleiman, a déclaré que le Fonds évaluait dix entreprises détenues par l’Organisation en vue de les proposer aux investisseurs et que le plan visait à vendre près de cent pour cent de leurs actions, puis la ministre de la Planification Hala Al-Said a annoncé en décembre 2020 que le Fonds n’avait retenu que deux des dix entreprises : « Safi » pour l’eau et la « Société nationale du pétrole ». En janvier 2022, Suleiman a déclaré à l’agence Bloomberg que les deux entreprises seraient prêtes à être introduites en Bourse après l’Aïd el-Fitr ; en juillet 2022, le Conseil des ministres a approuvé leur « préparation » à l’introduction en Bourse, et le 15 novembre 2022, al-Sissi s’est réuni avec le Premier ministre Mostafa Madbouly, le chef de l’Autorité des affaires financières des forces armées, le général de division Ahmed Al-Shazly, le directeur de l’Organisation du service national, le général de division d’état-major Walid Abu Al-Magd, et les présidents des deux sociétés, le général de division Mohamed Anwar et le général de division Yasser Al-Gamal ; le porte-parole de la présidence Bassam Rady a déclaré que le président avait pris connaissance du « lancement des procédures » préparatoires à l’introduction en Bourse de parts des deux sociétés. Autrement dit, les procédures lancées en février 2020 ont été lancées une nouvelle fois en novembre 2022, et pas un seul titre n’a été introduit en Bourse à ce jour.
Sayigh avance deux explications à ce blocage : la première est que l’armée refuse les niveaux de divulgation financière qu’impose une introduction en Bourse, même partielle, ce qu’il a analysé dans un document intitulé « Les entreprises de l’armée égyptienne seront-elles introduites en Bourse ? » en avril 2020 ; la seconde est que la « Société nationale du pétrole » fait en réalité l’objet d’un dépouillement de ses actifs, ses stations étant remplacées par des stations « Shell Out », elles aussi détenues par l’armée, ce qui réduit l’intérêt de tout acheteur du Golfe. Il ajoute que l’armée est connue pour son hostilité à la vente de tout actif de l’État, a fortiori de ses propres actifs, ce qui explique les vives objections exprimées au Parlement contre les projets du gouvernement de privatiser des sociétés affiliées à l’Autorité du canal de Suez, que l’armée considère comme son domaine économique exclusif.
L’accord de ce mois-ci diffère des promesses précédentes sur un seul point : il est écrit. Le document de politique de propriété de l’État, dont le projet a été publié en juin 2022 et qui promettait la sortie complète de l’État de 79 secteurs et la réduction de sa présence dans 45 secteurs, est devenu le critère structurel du prêt ; les entreprises militaires sont entrées nommément dans la définition de l’État, et le gouvernement doit désormais prouver tous les six mois qu’il l’applique. L’ancien vice-Premier ministre Ziad Bahaa El-Din a affirmé, dans un article publié dans Al-Masry Al-Youm, que la plupart des mécanismes proposés par le document avaient été officiellement adoptés à de nombreuses reprises au fil des années sans effet tangible. Sayigh rappelle que l’examen de la seule expansion militaire depuis juin 2022 contredit la promesse du gouvernement de ne créer de nouvelles entreprises publiques qu’en toute transparence et dans le cadre de la politique de propriété, que l’armée tient à ses fonds spéciaux hors budget, dont le Fonds monétaire a reconnu ne pas pouvoir estimer les engagements, et que le mémorandum du gouvernement s’est réservé la porte de la « clarification des conditions de la contractualisation directe entre entités publiques » conformément à la loi 182, la porte dont l’armée a besoin pour rester telle qu’elle est.
Ce qui rend l’épreuve plus dure cette fois, c’est son prix. La livre, qui valait 15,7 pour un dollar il y a un an, s’échange aujourd’hui autour de trente ; le prêt, qui était de douze milliards de dollars en 2016, est devenu en 2022 un prêt de trois milliards assorti de conditions plus lourdes ; et les deux sociétés dont l’introduction en Bourse a été annoncée en décembre 2020 en sont toujours au « lancement des procédures ». Entre le chiffre cité par le président en 2016, deux pour cent, et l’engagement signé par son gouvernement en janvier 2023, présenter publiquement les comptes, se dresse le paradoxe autour duquel tourne tout ce dossier : une économie qui ne dépasse pas deux pour cent du produit n’a pas besoin de sept années de promesses et d’un prêt international pour être recensée, à moins que ce soit le recensement lui-même qui soit redouté.
